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多轨制社会养老保障体系的转型路径

在职博士网      2014-07-03       来源: 《经济研究》

  一、导言

  社会养老保险是现代工业社会的产物。最初的制度设计理念,一是借助国家的强制,促使参保者在青壮年阶段以缴纳保险费的形式,将部分可以用于消费的收入储蓄起来,转移到年迈退出劳动力市场之后使用。就生命周期而言,养老保险“熨平消费”的功能正在于此。保险费的最低缴纳年限,因而也就取决于整个参保群体退休之后的余命。二是采用现收现付的财务安排,将在职群体缴纳的保费用于支付退休群体的养老金,即由参保群体共同分担老年人陷入贫穷的风险。三是对参保群体中的低收入层设定较高的养老金替代率(养老金/退休前收入),反之对高收入群体设定较低的替代率,借此实行一定程度的收入再分配,以规避低收入参保群体陷入老年贫穷的风险(巴尔、戴蒙德,2010)。

  可见,支撑这一制度设计的社会价值观是社会共济(Social Solidarity,直译为“社会团结”)。基于这样的价值观,构成社会养老保障体系的元素除了社会养老保险,还有非缴费型的国民养老金、最低养老金保障和老年津贴及救助等多种制度。至于一个国家采用何种制度元素组合来构建其社会养老保障体系,取决于特定时期政治经济社会环境的制约,以及社会对熨平消费、保险、减贫和收入再分配等多重目标的权衡。

  世界各国在社保体系的制度框架形成之后,都会随着社会经济环境的变化逐渐调整内部结构、制度设计和保障水平;环境变化剧烈,调整幅度就可能随之加大,甚至促成改革。例如,美国自1935年颁布社会保障法(Social Security Act)以来,几乎每十年都出台一次修正案。近30年来的经济全球化进程,促使各个国家和地区为了应对日益加大的竞争压力,先后推行了强度不等的社保改革。欧洲福利国家和转型国家原本就有全民普惠制的社保体系,在国际经济竞争、人口老龄化和财政负担过重的压力下,改革取向主要是削减超出基本需求的社会福利。同时,缩小政府作用,扩大社会参与和责任分担,密切个人义务和受益水平的联系,强化福利受益者资格的审查和监督。2008年以来的金融危机和欧债危机,迫使一些福利刚性极强的欧盟国家也不得不深化其社保改革(OECD,2012)。

  与欧洲工业国相比,美国一直把社保水平限制在满足基本生活需求的程度。高于这一界限的保障水平,取决于雇主和雇员之间约定的机构福利或职业福利,以及个人或家庭的储蓄和投资。国家对此予以税收优惠,并提供理财教育和信息服务。可以说,美国的社会保险水平设定,以不低于贫困线为原则。当前,社会保险计划使得全美65岁以上年龄组中40%的人口脱离了贫穷。换句话说,若无社会保险,这一年龄组中40%的人口就会陷入贫穷。2009年2月,美国社会保障署专员Michael Astrue给参保人员的公开信或多或少地显示出这个原则。他强调:“……社会保险从未试图成为美国人退休收入的唯一来源。如果想要在退休后维持舒适的生活,参保人还需在工作期间另行储蓄、投资、参加企业年金计划或设立个人退休账户。”

  一些拉美国家设立个人退休账户的主要原因,还在于人口老龄化态势下现收现付制的社会养老保险方式已收不抵支。例如智利社保改革中曾以积累式的个人账户取代现收现付式的养老制度安排,使得参保者退休后的养老金领取额取决于缴费的多少和投资收益状况。然而低收入群体的资金积累能力极为有限,加之金融危机造成基金严重缩水,老年贫困发生率显著增加,故而又引入最低养老金保障制度作为补充(Dorfman et al.,2008)。

  自1981年始,拉美、非洲、亚洲及太平洋地区的一些国家和特别行政区启动了公务员养老制度改革,其主要目的是为了减轻长期性的财政负担、促进劳动力流动、提高公共部门效率和增强社保体系的公平性。在历史上,公务员养老保障的出现早于社会养老保险,所需资源一般由财政直接承担。这既是出于稳定公务员队伍的需要,也是政府培养公务员忠诚度的一种措施。随着经济发展水平的提高,这类保障逐渐覆盖军人、教师等公共部门就业者。在一般市场经济国家,公共部门与私营部门相比,通常工资水平较低但保障程度较高、就业稳定性较强。从而通过就业者的“自选择”方式,保持全社会人力资源的公平分配。不过这一群体由于具有强大的话语权,往往既能赢得就业安全,又可享有较高的工资和福利,以至于造成财政负担日渐沉重、劳动力市场严重扭曲和社会不满明显增加。

  在发达工业国,当今公共部门的养老金支出大约占养老金总支出的1/4。在许多发展中国家,这一份额还更高些。由于发展中国家的税基低于发达国家,其公共部门的养老金支出及管理成本形成的财政负担也就更沉重。为了在尽可能减少阻力的条件下推进公务员养老制度改革,包括美国在内的十多个国家都是将新入职的公务员纳入全国统一的社会养老保险,并采用个人养老储蓄账户的方式设置补充养老金计划。结果是在短期内减少了隐形债务,但双轨制的养老管理成本和劳动力市场扭曲还将延续数十年(Palacios and Whitehouse,2006)。

  在多数发展中国家,社会养老保障的覆盖面依然狭窄。尤其是社会保险,几近于政府和公共机构、现代工业和服务业等正规部门就业者才享有的奢侈品。中国也有类似情形,而且在最近30多年的改革开放中,还面临着更为复杂的社会经济状况。首先,中国虽然与其它发展中国家一样具有二元经济结构,但采用计划经济制度造成城乡隔离,并在社会保障和公共服务供给中对乡村人口采取排斥性政策,却堪称特例。其次,在国企改革中,城镇企业职工基本养老保险制度应运而生,可是机关事业单位特别是公务员养老制度,并未随着计划经济向市场经济的转型而发生实质性的改变。其中包含的特惠待遇之所以延续至今,明显地是因为它涉及的群体在社会经济决策中处于优势,而且拒绝放弃特有的福利。在诸多社保专家对中共十八届三中全会公报的解读文字中,有关公务员养老制度改革的路径至今仍含糊不清。最后,人均预期寿命的延长和计划生育政策的实施,使得中国提前进入老龄社会,加剧了社会养老保障体系建设的紧迫性和与之相联系的财务困难。

  与其它转型国家和发展中国家相比,中国现有的社会保障体系以其覆盖面的迅速扩展显示出巨大的历史进步,然而又因其“多轨制”的养老安排而既有失公平,又损失效率。第一,在城市,公务员和事业单位退休制度与城镇职工社会养老保险并行,使得不同身份的利益相关群体在义务和待遇上的差距拉大。第二,纳入新型农村居民社会养老保险(新农保)和城镇居民社会养老保险制度的人员,多为其他社会养老保障项目“撇奶油”后留下的老弱群体。因个人账户积累水平低,保险项目本身的共济能力十分薄弱。此外,这两种制度包含的非缴费型养老金数额微少,尚不足以预防老年贫穷的发生。第三,在城市非正规部门就业的农村迁移工人(农民工)往往失去制度化的养老保障。

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