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我国地方债务问题及其化解之道

在职博士网      2014-07-22       来源: 《改革与战略》

  摘要当前,我国地方债务的规模已十分庞大,并呈现不断扩张的趋势。地方债务问题的成因是多元的,既有体制方面的原因,也有政策以及债务管理方面的原因。地方债务的累积,给经济的可持续发展带来巨大的隐患。因此,控制和化解地方债务问题已刻不容缓。从短期看,通过资产证券化、引进民间资本和出售地方国有资产等方式可缓解债务问题;从长期看,则必须对地方政府的举债行为进行制度约束。改革完善分税体制、转变政府职能、强化约束监督机制、完善政绩考核机制以及建立地方债务管理与防范机制可以有效地制约地方政府的举债行为。

  关键词:地方政府债务,成因,后果,风险控制

  基金项目:本文由福建省教育厅人文社科项目(项目编号:JB12457S)资助。

  根据审计署2013年6月发布的数据,36个地方债务总额已接近12.1万亿元,比2010年的10.7万亿元增长了12.94%。看起来地方债规模并不是很大,2012年的地方债仅占当年GDP的23%,但地方债的风险仍然存在。由于地方融资平台处在灰色地带,很多账务很难查实,地方债务到底有多少,谁也说不清楚。①不管债务规模有多大,问题是地方政府能还完这些债吗?如果地方政府偿还不了这些累积的债务,就足以掀起一场巨大的金融危机,这才是地方债务问题的关键。②那么,地方债务危机一旦爆发会引发哪些后果?地方债务问题的成因是什么?如何有效防范和控制地方债务风险?这是本文要讨论的主要问题。

  一、我国地方债务扩张的后果

  任何事物都具有两面性,如果地方政府适度、合理地举债,可以暂时缓解经济社会发展的资金压力,并对扩大内需、拉动民间投资有积极效果。然而,地方政府盲目地大量举债,导致债务急剧增长,会对经济发展带来严重的连锁反应和“骨牌效应”。

  (一)阻碍经济发展方式的转变

  长期以来,我国粗放型的经济发展模式,使得我国经济结构性问题日益突出、经济社会发展的代价越来越大。因此,经济发展模式的转变已迫在眉睫。然而,由于地方债务规模过于庞大,甚至到了不可控的地步。地方政府为了偿还多年累积的债务,在创新乏力的背景下必然会持续传统的经济发展模式,允许高耗能、高污染的产业继续存在,因为这些产业贡献的税收是地方政府偿还债务的重要资金来源。因此,在地方政府债务持续扩张的背景下,我国经济发展方式的转变将被放缓。

  (二)降低经济发展质量,并使经济保持较高的通胀率

  地方政府通过举债投资的公共项目,收益率很低,尤其是一些重复建设项目有许多建成即亏损,大量烂尾工程就是政府投资效益低的真实写照。比如,云桂铁路云南段项目,不但建设资金短缺,而且受民间高利贷的裹挟,项目一旦停工,则面临着巨大的付息压力。③这些项目给当地财政带来了沉重的负担,造成了资源的错配,降低了经济发展的质量,恶化了经济发展的结构性矛盾,拖累高新技术产业等的发展。在地方政府推高地价继而抬高房价的情况下,加上国际因素的影响,当前我国的实体经济发展乏力,而虚拟经济持续膨胀,使得我国经济保持较高的通胀率。

  (三)不利于收入分配的改革

  我国的收入分配改革已迫在眉睫,然而,由于地方财政收入中相当一部分来自于卖地收入,为了偿债,地方政府的卖地冲动更加强烈,这会降低房地产调控政策的效果。此外,为了偿债,政府必然会增加税费,地方政府“创收”及“与民争利”的动机会更加强烈。如果地方债务危机爆发,可能会影响地方政府对义务教育、养老保险、医疗保险、农业基础设施等公共产品的投入,甚至有可能拖欠养老金。这将不利于我国收入分配改革的推进,严重时将会影响社会稳定。

  (四)引发高房价问题

  在现行的财政体制下,地方政府是一个没有资金的光杆司令,于是绝大多数地方政府将增加财政收入的目光投向土地开发方面,土地出让收入已成为地方财政收入的最重要来源,并逐渐成为地方政府偿债的主要资金来源。据央行和银监会披露,我国地方债务的90%要靠卖地收入来偿还。为了获取更多的土地出让收入以偿还债务,必然导致土地价格不断上涨,这扭曲了土地市场和房产市场的正常运行,助长了房价的攀升。

  (五)恶化了政府和金融体系的信用

  首先,地方政府过度举债会恶化政府公信力和政府形象。在一些财政紧缺而债务规模较大地方,政府保工资、保运转的压力已十分沉重,很难偿付到期债务。不少基层政府疲于应付债主,频频打债务官司。我国已出现地方政府财政账户被查封的情况,这使得政府的公信力和形象不断下降,广大公众认为自身债务问题没有解决好的政府,必然缺乏提供公共物品和发展经济的能力。①

  其次,地方债务扩张恶化金融体系的信用风险。我国一半以上的地方债务资金来源于通过融资平台向银行的贷款,而且该项贷款规模逐年攀升,地方债务风险向金融机构的转嫁导致了地方金融机构财务状况持续恶化,以至于2013年6月份,在我国银行系统爆发了“钱荒”。同时,地方政府为了获得贷款,大作土地文章,推高了银行放款的杠杆率,一旦土地政策发生变化,房地产市场泡沫破裂,导致银行发放的贷款无法回收,将对银行业造成严重的冲击。从我国现在的房地产市场来看,房地产市场泡沫化程度加深,使更多的民间资本都陷入房地产市场。这其中有大量资本都是民间向银行贷款形成的,如果房地产市场泡沫破灭,将导致诸如美国的次贷危机。从银行监管的角度来看,目前我国的金融监管体系尚不健全,这就更加大了银行体系遭遇风险的可能性。有数据显示,地方融资平台的不良贷款比率已达到20%左右。⑤地方政府留给银行大量的呆坏账靠中央政府来核销,宏观经济将有“硬着陆”的风险。

  二、我国地方债务问题的成因

  (一)现行财政体制是地方债务问题形成的根本原因

  1994年的分税制改革使得中央政府的财权更为集中而事权相对下降,地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。中央政府税收比重过高,地方政府缺乏可持续发展的财政汲取能力。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支,而地方政府则负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务。据财政部数据显示,2012年,中央财政收入5.592万亿元,占财政总收入的49.5%,地方财政收入6.129万元亿,占财政总收入的50.5%;中央财政支出6.4148万亿元,占财政总支出的37.9%,地方财政支出10.5281万亿元,占财政总支出的63.1%。另外,我国还没有建立起科学合理的政府间转移支付制度,地方政府的财政资金缺口,往往无法通过中央的转移支付得到弥补,迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。

  (二)预算软约束助长了地方政府的举债行为

  1.中央政府对地方政府举债存在预算软约束。在我国,一方面,一旦地方政府有财政危机,中央政府会作为兜底人为地方政府提供了隐性担保。这种救助预期使得地方政府举债的潜在成本和收益不对称,导致地方政府产生过度举债的冲动。另一方面,地方政府的决策者在任期内举借的债务,大多是其结束任期后偿还,这样使得举债决策者并不承担债务偿还的责任,这必然助长地方政府举债的积极性。

  2.银行和其他金融机构提供便利。在我国,商业银行等金融机构大多是国有控股企业,与当地政府有千丝万缕的联系,使得地方政府在获得贷款方面具有天然的优势,地方债务的近80%来自商业银行等金融机构的贷款。⑥由于有政府部门的担保,银行和金融机构在给融资平台公司或政府所属企业提供资金时往往放松审查标准。金融体系的预算软约束使得地方政府的大部分债务收支未纳入预算管理,这既不利于政府资金的有效配置和利用,也不利于地方政府控制债务规模。

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