【作者简介】杨雪冬，中央编译局全球治理与发展战略研究中心执行主任、研究员
全球化的不断深化，使得协调国家与国内社会、国际社会的关系成为各国共同面临的重要任务。面对各种新老问题，已经成型的国家权力使用模式，运用驾轻就熟的政策手段都失去了原来的效力，甚至陷入危机。因此，如何完善国家治理体系，提升治理能力成为各国共同面临的问题。
中共十八届三中全会将完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，确立为全面深化改革的总目标。这个目标的确立基于对中国建设、改革和发展经验的客观分析，也体现了对中国与世界关系发生历史性变化的敏锐判断。中国所要解决的问题不仅只有中国特色，也带有明显的全球性。应该将中国的国家治理现代化置于全球化这个宏观历史背景下进行理解。因此，中国的国家治理现代化是沿着对内和对外双轨进行的。在许多情况下，只有通过改进国际乃至全球治理，才能将国内与国际两种治理资源有效地调动和整合起来，并为国内治理问题的解决创造更有利的条件。
一、全球化凸显了国家的变革
虽然对于全球化的起源时间依然存在着争论，但是，全球化毫无疑问是一个现实的历史进程，并且已经深刻地影响到人类的生存方式和组织形式。民族国家是人类发明的一种集体生存的单位和组织形态，一直推动着全球化的拓展过程，但从20世纪70年代开始，面对资本跨国流动引发的一系列国内问题以及科技发展、人员流动等带来的诸多跨国性问题，单个民族国家已经不能依靠一己之力在自己的主权和领土范围内来加以应对，于是一些学者欢呼“民族国家的终结”，质疑民族国家存在的意义。
21世纪以来，全球化进程进入了一个新阶段，有人将其称为“第三波全球化”，以与1870年开始的“第一波”、二战之后开始的“第二波”区别开来。一方面，全球化对于各个领域的影响已经全面展开，成为人们日常生活和工作中不能忽视的要素；另一方面，国内与国际之间的联系更加紧密，互动更为频繁。加之全球化产生的诸多新问题，使得如何应对全球化替代了对全球化的盲目欢呼。全球化并没有导致“国家的终结”，反而激发了国家在管理和治理方面作出一系列战略性应对，产生了“积极主义的国家”。而一些实证研究共同发现，全球化并没有使政府变小，而是使政府的作用得到了更有效的发挥。
随着全球化的深入，国家的重要性从两个方面凸显出来：一是国家在公共问题解决中的必不可缺性。尽管在全球化的过程中，具有跨国特征的主体，比如资本、各类跨国组织的影响力在不断提升，但是要有效地解决全球化带来的诸多新的公共问题，依然不能离开主权国家，因为国家代表的公共权力往往是各种裁决、决定的合法性确认者、最后执行者，也是领土范围内大部分没有跨国流动能力的人口的保障者，还是大型跨国资本遇到市场无法解决问题时的求助对象。随着公共问题种类和数量的增多与复杂化，不同主体对于国家的要求也在多样化，但并不是要取消国家，而是要使自己的诉求获得更有效的回应。因此，我们看到，各国政府在减少管制、下放权力、给资本更大的自由、为社会组织的发展提供更多空间的同时，也在承担起更多新的职能。各国财政支出的不断增长就说明了这点。
二是国家在全球交往中的整体性更加突出。国家在复杂而多样的全球交往关系中，主体意识随着与其他主体交往的扩大和深化得以确立和加强。对多样化主体的了解，开阔了各个国家的视野，增加了进行比较的参照系，有助于各个国家更清楚地认识自己在全球化进程中的地位和能力。而为了更好地适应全球交往，各个国家也会主动或者被迫地将本国在全球体系中的地位，以及本国与其他国家、国际组织的关系纳入考虑的范围之内，相应地协调国内关系，推动内部整合。这种整合主要表现为各国都更加重视协调国家与社会关系，平衡国内不同区域、不同利益间关系以及建设整体性政府等工作，以将内部关系理顺、矛盾减少，形成一致对外的合力，提高整个国家在全球体系中的行动能力。
在全球化进程中，国家既不是“守夜人”，也不是“全能者”，而是在多种要求和约束条件下进行理性选择，甚至主动变革的能动者。有学者就归纳了国家的多个新角色，比如“管制国家”(regulatory state)、“发展型国家”(developmental state)、“裁决型国家”(adjudicatory state)、“道德倡导型国家”(moral advocacy state)。国家的功能也随着其全球化水平的提升进行着调整和充实。国家除了继续扮演暴力工具的合法垄断者角色外，还在努力调整着其对内和对外功能(见表1)。
在内部，面对更加多元化的社会，国家的秩序维护功能和基本保障功能都在强化。“第三波民主化”之后，许多国家并没有像一些人设想的那样，整个国家进入稳步发展的轨道，反而出现了严重的政局动荡、国家权力分散等现象，由此出现了“失效国家”、“脆弱国家”等新概念，以描绘这类国内基本秩序缺失的国家。以建立国家基本制度、实现国内稳定秩序为目标的“国家建设”(state-building)得到广泛讨论。国家基本保障功能的强化是国家面对资本跨国流动的本能性反应，因为相对于资本的流动而言，国家政权以及国内大部分民众都是领土性的，国家要获得合法性，必然为国内大部分民众提供基本的公共品和公共服务，这是无法全部推卸出去的责任。同时，国内民众由于对外部世界了解的加深，会对国家提出更高的要求。而各个国家为了留住和吸引资本，也会加强公共品和公共服务，将宜居环境建设与投资环境改善结合在一起，以提高本国的投资吸引力。
在外部，国家权力的运用面临着其他国际主体的全方位竞争，国际因素在国家合法性构建中的影响更加明显。这使得国家更加重视国际竞争功能的发挥，以全面动员竞争资源。许多国家不再简单地依靠自然禀赋，而是根据自身在全球化进程中的位置以及自己的条件，进行战略性选择，积极构建竞争优势，来改变本国在国际分工中的地位，把握科技创新带来的新的增长机会。采取这种战略性行动的国家被称为“竞争性国家”，国家为了保持经济增长，有目的地“创造、重构或者加强自己的领土、人口、社会环境、制度以及经济组织的竞争优势”。在一些学者看来，许多西方国家正在从福利国家向竞争性国家转变。当然，20世纪70年代出现的“发展型国家”本身就可以被视为是针对全球化影响的主动转型。
