内容提要：我国成人高等教育办学机构管理体制存在的问题主要有：高度集权的管理弊端，管办合一的体制缺陷，条块分割的管理壁垒，教育资源市场配置的行政性排斥，社会参与的第三方缺位。创新我国成人高等教育办学机构管理体制，应贯彻“统筹有力”原则，建立跨部门的统筹协调组织机构；加快职能转变，实现政府管理模式创新；进一步简政放权，落实办学机构的法人地位；推进政校分开，实现管办分离的体制改革；发挥市场资源配置的基础性作用；赋予成人高等教育中介组织相应的管理职能。
关 键 词：成人高等教育 办学机构 管理体制 问题 改革对策
作者简介：何光全(1968— )，男，四川渠县人，四川师范大学继续教育学院教授，硕士生导师，博士，主要从事成人教育、职业培训、现当代中国教育改革研究；杜以德(1949— )，男，山东沂南人，曲阜师范大学职业与成人教育学院教授，硕士生导师。
成人高等教育办学机构管理体制是指体系化的成人高等教育管理组织制度，即关于成人高等教育事业的机构设置、隶属关系和职责、权益划分的制度的总称。成人高等教育办学管理体制，既包含宏观层面政府、社会与成人办学机构各要素之间的相互关系及其组织运行方式，也包含微观层面成人高等教育办学机构的内部管理体制。改革开放以来，伴随教育体制改革的不断深化，我国成人高等教育办学机构管理体制也得到了一定程度的调整和改善，但从总体情况来看，成人高等教育办学机构在管理体制上还存在诸多与经济、社会发展不相适应的问题和弊端，需要通过进一步深化改革加以解决。
一、我国成人高等教育办学机构管理体制存在的主要问题
1.高度集权的管理弊端
高度集权是过去我国高等教育管理体制的突出特征之一。政府高度集权的体现是政府管理范围过宽、管理事务过细，大到宏观政策制定，小到微观事务处理，政府包揽了许多不该管也管不好的事情。成人高等教育办学机构作为独立法人的地位并未得到真正落实。办学机构的基本办学自主权，譬如办学规划权、招生计划权、学科专业设置与调整权，甚至从招生入学考试到文凭发放，这些本应属于成人高等教育办学机构管理的事务，至今各级政府管理部门还都基本包揽在身，从而导致办学机构在办学规划、学科调整、专业设置等方面无法及时有效地适应时代和社会的变化，削弱了其市场适应能力和竞争能力。
2.管办合一的体制缺陷
管办合一在我国成人高等教育办学机构管理体制上的具体表现，一是政校职责不清，政府剥夺了许多本属于办学机构的权利，造成了政府的管办权力重合和政校角色重叠。二是政府部门直接投资举办并管理成人高等教育机构，在自己管辖的部门、行业系统中投资建立各种形式的“培训中心”、“培训基地”等，垄断部门、行业和系统的继续教育培训，形成了政府部门和这些机构的利益结合体。三是普通高等学校内部的成人教育机构(成人教育学院或继续教育学院)既承担学校管理成人教育的行政职能，又是成人教育的办学实体，既是裁判员，又是运动员，形成了办学机构内部的管办一体模式。在管办合一的管理体制下，政府主管部门集举办权、管理权和经营权为一体，使办学机构沦为政府行政主管部门的附属机构，丧失了自主办学的激励机制，缺乏竞争和风险承担机制。政府部门对行业、系统继续教育的垄断，不仅破坏了成人高等教育市场的公平竞争，削弱了成人高等教育资源的优化配置而且极易导致成人高等教育办学质量的下降。
3.条块分割的管理壁垒
条块分割的管理壁垒在我国成人高等教育办学管理体制上也比较突出。比如从中央教育主管部门来看，成人高等学历教育的招生计划管理、学籍管理、日常教学管理、成人远程教育管理、高等教育自学考试的管理以及成人高等教育的技术装备等，就分属于几个司或中心负责。从地方教育行政管理来看，成人高等教育的管理职能也相应地被分解到地方招办、自考办、教育厅发展规划处、高教处、学生处、学位办等多个部门。从具体的办学机构来看，成人教育、继续教育、网络教育、职业教育和培训，往往也存在山头林立的局面。成人高等教育管理的条块分割，极易导致各自为政、部门利益争夺；极易造成办学资源浪费、管理效率降低；增加了成人高等教育的资源统筹、工作协调的困难；阻隔了各级各类教育的纵向衔接与横向沟通，不利于搭建终身学习“立交桥”。
4.教育资源市场配置的行政性排斥
我国成人高等教育资源市场配置行政性排斥的主要体现，一是教育资源配置计划经济体制烙印明显。成人高等教育资源的供需均受政府主管部门的高度控制和约束，至今运用全国性统一入学考试、招生计划和招生指标等计划手段，实现对成人高等教育资源(特别是公办高等院校资源)的垄断，体现出极强的计划经济体制管理色彩。二是资源配置体制内外差别较大，公办成人高等教育机构与民办办学机构在资源配置上缺乏公平和有效竞争的环境与机制。一方面，公办成人高等院校在缺乏有效监督的体制之下，衣食无忧、缺乏创新进取意识和服务社会的动力，并且难以扩大和优化教育资源。另一方面，民办办学机构则面临较高准入门槛、管理不规范、服务不到位等不公平的生存发展环境。总之，成人高等教育资源配置的政府垄断以及体制内外的较大差别，形成了目前我国成人高等教育资源配置环境的基本特征：市场化、公平性和竞争性均处于较低水平。
5.社会参与的第三方缺位
从总体来看，我国社会参与成人高等教育办学机构治理还处于起步阶段，社会参与成人高等教育办学机构治理的范围、程度与水平都有待提高，社会参与在许多管理领域还存在着缺位的现象，诸多社会参与管理的障碍还有待进一步消除。社会参与成人高等教育办学机构治理不力的主要表现，一是社会参与权利弱化。二是社会参与制度和机制不健全。三是办学机构与社会双向参与力度不够。四是作为重要力量的第三方参与的成人高等教育中介组织发育滞后。
二、创新我国成人高等教育办学机构管理体制的若干建议
1.贯彻“统筹有力”原则，建立跨部门的统筹协调组织机构
首先，由于成人教育广泛地渗透于社会生活的各个领域，与社会的经济、政治、文化、科技事业紧密结合在一起，单一的教育行政部门无法实现对全社会成人教育事业的统筹规划、综合协调和宏观调控，因此有必要在政府机构中设立一个级别较高的综合性的成人教育管理机构，负责全社会的成人教育事业的统筹规划、综合协调和宏观调控。真正担负起对全国和地方成人高等教育事业进行统筹规划和宏观管理的职责，最大限度地避免由于管理部门林立、各自为政、政出多门造成的扯皮和内耗。其次，该机构的主要职责应包括以下几个方面：一是负责会同有关部门统筹规划、综合协调各类成人高等教育。二是提议并推动制定有关成人高等教育的方针、政策、法规。三是编制指导性的成人高等教育事业发展的规划，研究、确定成人高等教育事业发展的规模、速度、布局、战略重点等。四是指导、协调、监督成人高等教育方针、政策、法律、规章以及发展规划的实现。五是指导成人高等教育事业的改革。六是为成人高等教育发展提供政策、信息与咨询服务。
2.加快职能转变，实现政府管理模式创新
伴随社会主义市场经济体制的不断完善，传统的成人高等教育办学机构管理政府职能定位和治理模式面临越来越严峻的挑战。因此，必须加快政府职能转变，探索和创新成人高等教育宏观管理模式。
首先，应从微观干预转向宏观调控。一是从成人高等教育办学机构作为独立的法人实体来看，政府职能的转变要求建立政府统筹规划、宏观管理，办学机构面向社会自主办学的宏观管理体制。二是政府放下“包袱”才能实现从微观干预到宏观调控。政府应彻底摈弃过去大包大揽、事无巨细的管理方式和手段，放下过多的管理“包袱”，才能真正实现管理模式的创新。
其次，由依权管理转向依法管理。在一定程度上说，社会主义市场经济体制建立与完善的过程，也是社会治理从依靠行政权威转向依靠法治手段治理的转变过程。就我国成人高等教育办学机构管理而言，这就要求各级政府从过去主要依靠行政权力向主要依靠法律法规来治理成人高等教育的办学秩序和办学环境。各级政府从依权管理走向依法管理，不仅有利于真正落实办学机构的法人地位，而且有利于杜绝各级政府与管理部门的越位与越权。对于成人高等教育办学机构管理而言，从依权管理走向依法管理，不仅要求各级政府抓紧制定和完善相关法律法规，以填补“无法可依”的规范真空，而更为重要的是要“有法必依”，才能真正实现法律为办学机构“服好务”。
再次，由直接管理转向间接管理。由直接管理向间接管理转变是我国教育管理体制改革的重要指导原则。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》强调各级政府要改变直接管理学校的单一方式，综合应用立法、拨款、规划、信息服务、政策指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。就成人高等教育办学机构管理而言，各级政府和教育主管部门从直接管理向间接管理转变，就是要由过去的行政化管理方式转向主要通过法律法规手段来进行管理；要由过去主要依靠行政等级关系和权威管理方式转向主要依靠教育投入等财政手段来进行管理；要由过去事无巨细的管理向加强成人高等教育的统一规划，引导整个成人高等教育健康、持续发展转变；要由过去单纯依靠行政命令向加强对成人高等教育办学机构的政策指导、信息服务转变。
3.进一步简政放权，落实办学机构的法人地位
简政放权就是指各级政府应将办学机构的权力下放给办学机构，真正落实办学机构的法人地位和办学自主权，以进一步激发办学机构的内部活力。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》明确强调政府及其部门要依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。成人高等教育办学机构最基本的权利包括以下七个方面：一是自主设置和调整学科、专业的权利；二是自主制定办学规划并组织实施的权利；三是自主设置教学、科研、行政管理机构的权利；四是自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务的权利；五是自主确定内部收入分配的权利；六是人事管理权，即自主管理和使用人才的权利；七是资产和经费管理权，即自主管理和使用学校财产和经费的权利。只有将这些最基本的和本应属于办学机构的权利赋予或交换给办学机构，才能真正落实办学机构的法人地位，也才能够真正保障办学机构办学自主性。只有进一步简政放权，才能使办学机构真正成为面向社会自主办学的法人实体，并逐步建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。
4.推进政校分开，实现管办分离的体制改革
从教育行政管理角度而言，管办分离的涵义是指教育行政管理主体与办学机构在监管与举办的行政管理关系上适度分开措施的总和。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》强调：“随着国家事业单位分类改革推进，要探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。为了适应国家行政管理体制改革要求，要明确政府管理权限和职责，明确各级各类学校办学权利和责任。”“为了适应中国国情和时代要求，要建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系。”可以说，上述内容指明了我国成人高等教育办学机构管理体制未来改革的重要方向。
成人高等教育政校分开、管办分离的路径，一是实行政府与办学机构关系的重构。首先，政府主管部门要改变行政控制模式，将自己的职能主要定位于“管”，管好“应该管好”的事情。譬如，政府对成人高等教育事业的统筹协调与组织；制定成人高等教育的方针、政策和法规；制定各类学校设置标准；制定成人高等教育事业发展规划；逐步建立支持成人高等教育改革与发展的服务体系；为办学机构营造公平、公正、公开的市场竞争环境；规范办学行为和组织对办学机构教育质量的评估，等等。其次，政府与办学机构关系的重构，重在管理权、主办权与监督权的分离。“政校分开、管办分离”的真正落实，需要权力的适当分离以及由此产生的制衡机制的制约，即政府的管理权、办学机构的办学自主权和办学质量的监督权进行适度分离以及相应的制衡机制。这种制衡机制产生的前提条件是政府部门的“分权”和“放权”。所谓“分权”是指把过去政府集于一身的“管、办、评”大权独揽，分解为“管”(政府)、“办”(学校)、“评”(社会)的相对独立。所谓“放权”是把政府“不该管”、“管不好”的事务下放给学校和社会中介组织。
二是实现官办教育机构的行政剥离，即应当将各政府部门举办经营的各种成人高等教育“培训基地”、“培训中心”等从政府部门中完全剥离出来，实现成人高等教育办学实体与行政部门的彻底脱离，切断政府部门与成人高等教育培训机构的利益链条，堵塞成人高等教育办学实体向政府部门的利益输送渠道。剥离后的成人高等教育培训机构有的可以成为完全意义上的自主经营、自负盈亏的办学实体，有的可以合并到相关成人高等教育办学机构。成人高等教育培训机构的行政剥离，有利于破除成人高等教育市场发展中的行政壁垒，有利于建立成人高等教育公平竞争的市场环境，有利于成人高等教育资源的优化配置。
三是建立普通高校成人高等教育的管办分离管理体制。必须打破目前普通高校成人(继续)教育学院既是管理者又是办学者的管理格局，实现管理机构和教学机构的分离。目前我国绝大多数普通高校的成人(继续)教育学院，既是各种形式成人高等教育(包括函授、业余教育、成人远程教育、普通高校自学考试、岗位培训等)的管理者，又是相关教学任务的实施者和教学质量的监管者。也就是说，“管、办、评”合一的行政化管理体制在普通高校成人高等教育管理中得到了复制。成人(继续)教育学院既是管理者又是办学者，多重角色身份集于一身，不仅不能有效调动院系等办学机构的积极性，而且也不可能实现对办学质量的真正监督。因此，应在普通高校建立专门的成人教育管理机构——成人(继续)教育管理处，代表学校负责统筹学校各种形式的成人教育资源，负责论证研究校内成人教育管理政策，制定学校成人教育的发展规划，协调校内各成人教育办学实体之间的关系，监督各办学实体成人教育的办学行为，评估各种成人教育教学的质量等。原有的成人(继续)教育学院和其他院系一样成为相对独立的校内成人教育教学实体，各教学实体发挥各自优势，在成人教育处的统一管理下，开展成人高等教育工作。
5.发挥市场资源配置的基础性作用
我国市场经济体制的建立以及多元化经济格局的形成，在客观上为高等教育资源的市场配置模式提供了支撑环境。发挥市场配置的基础性作用，有利于打破我国公办成人高等教育特别是普通高校成人高等教育一枝独秀的局面；有利于消除成人高等教育资源配置的体制不公和内外差别，从而鼓励社会力量投资成人高等教育，参与办学，扩大成人高等教育资源，改善成人高等教育的结构和布局；有利于促进成人高等教育资源配置的科学化、效率化、合理化，并促进其自我积累、自我增值和自我发展，实现效益的最大化。
为了进一步优化我国成人高等教育资源配置，首先必须建立科学、合理的成人高等教育经费投入和成本分担机制。一是政府应承担起作为非义务教育主要投资者的责任，重视和加强对成人高等教育的投入。二是随着我国继续教育和职业培训职能的日益凸显，政府应健全相关法律法规，在建立起企业、个人继续教育和职业培训积分制度的基础上，对企事业单位和个人应该承担的合理费用作出明文规定。三是政府应通过立法和税收途径，向企业征收教育税，或者向雇佣单位征收毕业生税；或建立良好的企业捐赠制度，鼓励企业通过捐赠投资成人高等教育。
其次，大力支持民办力量参与成人高等教育。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》强调：我国高等教育办学管理体制改革应健全政府主导、社会参与、办学主体多元、办学形式多样、充满生机活力的办学体制，形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局。大力支持民办力量参与成人高等教育，是深化我国成人高等教育办学机构管理体制改革的关键。在一定意义上说，我国成人高等教育体制改革的真正指向就是办学体制改革。办学体制改革绝不仅仅是在不同业务部门、不同层次政府间的管理权的更换，最主要的目的是唤起全社会对成人高等教育的关注，对办学的参与，唤起多元化的办学体制，最大可能地满足个体和社会对高等教育的需求。
再次，培育并完善竞争性的成人高等教育市场。要改变目前我国成人高等教育资源政府计划配置模式的突出弊端以及公办成人高校一枝独秀的局面，必须积极培育并完善竞争性的成人高等教育市场。可以采取的对策包括：一是积极促进公办成人高等教育办学机构和民办成人高等教育办学机构之间的兼并和重组，支持和促进成人高等教育资源的合理流动和优化组合。二是调整公办成人高校和民办成人高校之间的结构失衡，改变公办成人高校比例或份额过大的不合理局面，大力支持民办成人高校的发展，让更多的社会资源进入成人高等教育领域。三是加强政府对民办成人高等学校的资金投入、支持、补助或税收减免，以增强民办成人高等学校的竞争力，保证成人高等教育市场的公平竞争。四是切实加强和落实民办成人高校的法人主体地位。切实保障民办成人高校在办学资源的经营权、使用权和处置权等方面，享有与公办成人高校等同的权利。
6.赋予成人高等教育中介组织相应的管理职能
教育中介组织是指介于政府、学校和社会之间，遵循公开、公平和独立原则，参与各种教育活动、促进教育发展的公益性社会中介组织。教育中介组织包括各种教育基金会、行业协会、大学联合会、专业评估委员会、学校董事会、考试委员会、院校鉴定、资格与证书鉴定委员会、专业学科学会等。教育中介组织主要通过教育咨询、评估、审议、鉴定等方式参与教育管理过程，它的基本功能是推动教育管理的科学化、民主化，并已成为现代教育管理体制一个不可或缺的组成部分。可以预见，在我国未来的教育管理体制中，教育中介组织将占据越来越重要的位置，并日益发挥重要的作用。由于成人教育具有高度社会性和多样性，广泛渗透于社会生活的各个领域，与经济、政治、文化、科技事业紧密结合在一起，因此，在成人教育管理中充分发挥教育中介组织的作用就显得尤为重要。
首先，应进一步加强成人高等教育中介组织协助政府部门，加强成人高等教育行业管理和维护成人高等教育行业合法权益的职能。此方面职能的具体内容包括：一是经政府部门授权和委托，参与制定成人高等教育发展规划；二是参与制定、修订定成人高等教育的国家标准和行业标准，并承担相应的组织、实施、监督职能；三是参与成人高等教育办学机构的经营许可与资质审查；四是开展国内外成人高等教育的交流与合作；五是开展成人高等教育公益事业等。
其次，赋予中介组织综合协调的职能。中介组织的综合协调职能大致包括以下几个方面：一是政策性协调。如协助政府处理成人高等教育行业垄断与竞争、公平与效率、效益与质量、市场与环境等方面的关系。二是经营性协调。如成人高等教育市场占有和准入、办学规模等方面的协调。三是技术性协调。如成人高等教育领域的知识产权保护与新的专业、课程产品和教学技术的推广以及本行业专业化协作等等。
再次，赋予中介组织对行业价格进行协调的职能。在社会主义市场经济体制愈加完善的背景下，加强中介组织对行业价格进行协调的职能也愈加重要。对成人高等教育而言，发挥中介组织对行业价格协调的作用，一是要改变过去由政府统一定价的方式，二是要发挥行业对市场定价的监督作用，三是要发挥行业对国内成人高等教育的保护作用。也就是说，成人高等教育中介组织价格协调的主要职能，在于为政府决策提供价格信息、咨询服务，同时要约束组织成员的价格行为，制止哄抬提价和相互压价等行业恶性竞争行为，促进办学机构的价格行为与市场价格运行相协调和公平竞争。
第四，加强中介组织对行业的监督与评估职能。一是要加强中介组织对办学机构办学质量的监督。我国成人高等教育的办学质量引起了社会各界的普遍关注和诟病，因此，加强中介组织对办学机构办学质量的监督，对于保障和提高成人高等教育的质量尤为紧迫。二是教育中介组织对办学机构的评估与监督，是纠正过去成人高等教育政府管、办、评角色混乱的重要举措，也是保障评估与监督公正性、可信性的重要前提。三是中介组织参与政府资金、资助项目的管理，不仅能在实际运作中发挥监督作用，而且能有效配合政府对项目实施过程的管理。四是中介组织通过对办学机构质量的评估与监督，能够更好地为学生、家长、办学机构、政府和社会投资机构服务，真正起到政府、办学机构、社会之间相互沟通的桥梁作用。
第五，加强中介组织的教育决策咨询职能。教育决策是教育发展的关键。有些重大教育决策的制定过程非常复杂，远远超出教育行政部门的能力范围，需要跨行业、跨学科中介组织的各方面专家学者共同参与，才能作出科学决策。由于教育中介组织能够获得比较全面、准确、公正的行业信息和社会信息，因此对于教育决策的科学性提供了保障。此外，教育中介组织参与决策也是有效防止成人高等教育管理长官意志和官僚作风的有效途径。为学生、家长、办学机构、政府和社会投资机构提供信息咨询服务，也应成为成人高等教育中介组织的重要职能之一。
参考文献：
[1]高卫东．21世纪成人教育管理体制改革刍议[J].北京成人教育，2001, (6).
[2]马秋枫．我国高等教育管理社会化探讨[J].贵州工业大学学报(社会科学版)，2006, (3).
[3]赵祥．高等教育资源配置浅析[J].江苏高教，2009, (2).
[4]潘加军，鞠连和．政府职能转变的新突破——高校管办分离的“去行政化”改革[J].长白学刊，2011, (2).
[5]范履冰，曾龙．论教育中介组织的角色和作用[J].国家教育行政学院学报，2011, (8).
来源：《当代继续教育》2013年6期 作者：何光全 杜以德
