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我国新型教育政策执行模式构建的路径选择

在职博士网      2014-12-11       来源: 华南理工大学学报

  其三,传统线性教育政策执行模式要么过于强调政府的作用,要么过于强调社会的作用。因此,在教育政策执行过程中,等级科层制权力命令使社会个人教育利益难以表达,要么是政府在教育政策执行中的力度不强而使教育政策执行偏离。从政策网络理论的角度来看,政策执行的本质归根到底是一种利益关系和利益结构的调整。政策网络参与者加入网络的原因,实质就是要通过网络来表达自己的利益,因为强调教育政策主体之间是通过交换而达到协调与合作,而不是通过科层制下的命令与规制。这些教育政策主体之间的关系是相互依赖而不是独立的,而教育政策有效执行的关键在于政府在政策网络中的有效管理,以达到公共教育利益实现的目的。从而更好地揭示了教育政策执行的本质是一种网络治理,为教育政策执行模式的创新和构建奠定了基础。

  三、当前形势下教育政策执行模式创新的可能

  随着我国公民社会的发育健全,国家与公民社会正在逐步分离,我国社会结构开始变迁为一种既彼此独立又相互联系的政治领域、经济领域和社会领域这样一个新的社会结构。当前,在我国社会转型过程中,由于政治领域的民主化、经济领域的市场化和社会领域的自治化,我国传统以国家教育权力为主要形式的公共教育权力开始变迁,出现了政府、市场、公民社会和学校之间的相互博弈的趋势,形成了新的社会关系和利益格局。这种巨大的变化既对传统线性教育政策执行模式提出了巨大挑战,也为创新教育政策执行模式提供了条件。政策网络理论在中国的应用具备一定的现实条件。

  首先,社会利益格局多元化催生了教育政策执行模式的创新。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》发布实施以后,从某种程度上可以说,我国的公共教育权力就开始了变迁。《中共中央关于教育体制改革的决定》中明确提出:“改革管理体制,在加强宏观管理的同时,坚决实行减政放权,扩大学校的办学自主权”。国家下放基础教育权力,学校有了更多的办学自主权;教育中介组织的产生,民办教育的复兴以及加入世界贸易组织后我国政府对于教育贸易服务的承诺,等等,我国的公共教育权力由上到下从中央政府向地方政府、下级组织机构和学校下放权力;从内到外由体制内部向外部社会和市场领域转移。这样在教育权力上就形成了一个政府、市场和社会相博弈的局势,教育利益多元格局开始形成。在这种情况下,众多的教育利益主体出现就打破了传统线性教育政策执行由政府一家独揽的局面,越来越多的教育利益主体为了诉求自己的教育利益、寻求公平竞争的机会,要求享有公共教育管理的权力,参与公共教育政策制定和执行,希望在公共教育政策执行中体现他们自身的利益和价值。传统线性教育政策执行模式通过政府内严格的等级结构强制命令的形式来推行公共教育政策的做法已经很难奏效,这迫切需要我们创新公共教育政策执行模式来适应新的社会发展要求。

  其次,我国的政策环境为教育政策执行模式的创新创造了条件。所谓政策环境,是指政策生成、运行、发生作用的过程中一切条件的总和。主要包括自然环境、社会经济环境、体制或制度条件、政治文化、国际环境等几种类型。其中,体制和政治文化对政策制定和执行起着举足轻重的作用。政策总是在一定的经济和文化体制或制度下制定和实施的,政策过程的状况如何,在很大程度上受制于现实体制。因此,政策的制定或实施,都与体制息息相关。当前,我国政治体制的民主化、经济体制的市场化以及社会领域的自治化趋势明显,为教育政策执行模式的创新创造了良好的条件。

  另外,政治文化对政策的制定和执行作用影响也是深远的。美国政治学家加布里埃尔·A.阿尔蒙德(Gabriel A. Almond)将政治文化定义为,“政治文化是一个民族在一个特定时间内对政治过程的态度和感情的总和,是政治体系的基本政治倾向。”[11]作为一个“关系型”社会,我国教育政策过程中存在着十分复杂的政策关系网,运用“政策网络”的方法对于这些关系的具体研究要比传统的国家——社会模式的研究更具有解释力,特别是在我国政策过程中“人格化结构”比较明显的情况下。政策过程的“人格化结构”是指政策过程中与政治角色之间的个人关系紧密相连的政治权力结构。在人格化结构中,其权力来源及合法性在很大程度上依附于政治体系中的人际关系,而不取决于法定政治机构中的职位;而政治体系中的人际关系又基于不同政治角色的人格因素。[12]我国这种特有的政治文化为政策网络理论的应用提供了更为贴切的现实基础和理论背景。

  四、政策网络视角下构建新型教育政策执行模式的路径选择

  政策网络作为政策科学的一种新的分析框架和研究方法,是在当代西方国家中的国家与社会功能分化初现端倪并逐渐使得国家决策主体结构出现分权化、碎片化时,传统政治与行政二元对立的政策决策理论对政策过程的诠释已力不从心,政策网络在此基础上应运而生。政策网络理在对传统线性政策执行模式批判的基础上,强调政策执行过程中政策主体之间的关系、结构,反对将政策执行分为若干功能阶段,强调正式制度与非正式制度对政策结果的影响,重视政府在政策网络中的主导作用和有效的网络管理,主张政策主体间的信任、协调和学习体制的建立,以达到对公共事务有效治理的目的。教育作为公共事务之一,对整个国民素质的提高和国家的发展具有重要作用,党和国家领导人多次在全国各大会议中强调教育优先发展的战略。教育政策是公共政策的一种,具有公共政策的某些特点,但因其教育性又区别于公共政策。并且,在我国,教育政策执行中各种教育关系的复杂性是毋庸置疑的,多元教育利益主体也是存在的。因此,从政策网络理论来探讨我国新型教育政策执行模式的创新是有一定的可行性的。基于政策网络理论的视角,我国要构建新型教育政策执行模式主要从以下几个路径着手:

  1.从“一元”到“多元”:扩大教育政策执行主体

  在我国传统线性教育政策执行模式中,政府是教育政策执行的主导者,担负着所有公共教育政策执行的重任,各级教育行政部门在公共教育政策执行中则顺从于中央行政部门。这种“自上而下”的线性教育政策执行模式在特殊事件处理中发挥了重要作用,取得了令人瞩目的成就。但随着社会公共教育问题的增多,教育公共事务的繁杂,社会结构的渐趋分化等问题的出现,政府在公共教育资源配置与服务能力方面与公众不断增加的公共需求之间的矛盾日益凸显。教育行政部门的教育政策执行力的低效与公众对公共教育政策贯彻落实的美好期望之间形成差距。在传统线性教育政策执行模式中,教育行政部门是教育政策执行的唯一主体,教育政策的制定和执行都是教育行政部门说了算,其他教育利益相关者被排除在外,由此,我国的教育政策活动通常都是处于“受益人缺席”的状态。“教育政策活动中‘受益人缺席’的状态往往限制教育政策的利益相关者表达其多样化的利益诉求,从而危害教育公平。”[13]

  政策网络作为一种治理途径,政策网络理论认为政策网络是一种独立于国家与社会互动的、与科层制和市场治理不同的一种治理模式。科层治理因其强制、僵化、封闭等而导致政府失灵,市场治理因其追逐私利而侵害公利违反社会公正而导致市场失灵。政策网络则将国家、市场和社会统一起来,将各级政府及其部门、私人组织、公民社会等都纳入公共事务治理的范畴,强调主体之间通过信任、协调、学习等机制建立资源互赖的关系,形成结构化的互动行为,从而影响政策结果。政策网络理论倡导多元政策主体参与公共事务的管理,通过协商等途径才能达成共识。在我国传统教育政策执行模式中,教育政策主体单一,各教育利益相关者经常处于缺席状态,他们并不是故意“缺席”,而是无法参与。古希腊著名政治家伯里克利(Perikles约公元前495—前429年)在公元前431年的演说中指出,“我们的制度被称为民主政治,是因为政权是在全体公民手中,而不是在少数人手中”。[14]党的十七大报告也提出,我国要建设社会主义民主制度,要加强基层民主的建设。因此,我国以“自上而下”为主的教育政策模式必将受到挑战。倡导多元教育政策主体的参与,既是符合政策网络理论的宗旨,也是对我国现实要求的响应。只有教育政策主体的参与,才能建立起教育政策网络,各教育利益相关者才能利用自身的资源,在教育政策网络中互动,最终达到教育利益表达的目的。政府也只有下放更多的权力,让更多的人参与到教育政策的制定和执行,才能减少公共教育政策执行的阻力,达到较为理想的公共教育治理效果。

  2.从“命令控制”走向“灵活协商”:丰富教育政策执行工具

  “教育政策工具就是政府赖以推行政策的方法或手段。”[15]加拿大学者霍莱特和拉梅什(M. Howlett and M. Ramesh)在《公共政策研究》一书中根据政府工具的强制性程度来分类,将政府工具分为强制性工具、自愿性工具(非强制性工具)、和混合性工具三类。在政策过程中,政府要选择合适的治理手段。

  教育政策执行工具单一是传统线性教育政策执行效力不高的原因之一。在我国传统教育政策执行实践中,强制性工具是主要的教育政策执行工具,即使用行政命令的方法。这种强制性的教育政策执行工具,其执行手段单一,执行方法陈旧,执行方式比较落后。在当前这种国家、社会和市场并存的情况下,再单一的运用某种教育政策工具,教育政策执行效果势必会大打折扣,教育政策执行工具的丰富有利于公共教育政策的有效执行。在公民社会的崛起以及第三部门的壮大的大趋势下,社会自身的治理能力也在不断地发展,政府可以更多地利用社会资源,倡导通过社会治理、个人与家庭、学校与社区、社会机构合作等途径,在他们互动的基础上实现教育政策目标。在教育政策执行中,应对不同的问题优化教育政策执行工具,采取灵活多样的执行方式,使政策工具发挥最理想的功效,丰富教育政策执行的工具。

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