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我国新型教育政策执行模式构建的路径选择

在职博士网      2014-12-11       来源: 华南理工大学学报

  作者简介:邓凡(1981- ),男,四川仪陇人,云南大学高等教育研究院,讲师,管理学博士,研究方向为教育政策与教育管理,云南 昆明 650091

  内容提要:政策网络理论是当前政策科学的前沿理论,代表着未来政策科学发展的方向。政策网络理论的兴起为我国新型教育政策执行模式的创新奠定了坚实的理论基础。在政策网络视角下构建新型教育政策执行模式要扩大教育政策执行主体、丰富教育政策执行工具、改善教育政策执行信息传递的路径和建立有效的网络管理机制。

  关 键 词:政策网络 教育政策 执行模式

  党的十七大报告指出,“人民民主是社会主义的生命。发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”十七大报告还明确提出社会主义民主政治建设的重点在于“发展基层民主”,要求不断地扩大基层群众的自治范围,完善民主管理制度,做到人民依法直接行使民主权利,管理基层公共事务和公益事业。在这种新要求下,我国传统“线性”教育政策执行模式(即“自上而下”和“自下而上”的政策执行模式)面临着很多新问题、新挑战。而政策网络的兴起为我国教育政策执行模式创新提供了一个很好的研究视角和分析框架,对我国构建新型教育政策执行模式具有重要意义。

  一、政策网络:主要理论及内涵

  政策网络是将网络理论引入政策科学中而形成的一种分析框架和研究途径,它着眼于公共政策过程中政策主体的相互关系及其结构对政策过程和结果的影响。政策网络研究始于20世纪五六十年代的美国,后来在英国、德国和荷兰等地得到发展,现在盛行于整个欧美学界。政策网络研究的兴起被认为是对政治科学的一大贡献,它是过去二三十年里西方学界寻求对政策决策现象进行重新概念化的重要成果。[1]

  网络一词最初的意义是指利于接触(take advantage of contact)的意思。最早将网络分析方法运用到社会科学研究中的应当是社会学。在20世纪四五十年代,社会科学在分析与描述人际关系、结构间的关联关系与互赖关系时,首先使用网络一词。他们认为,“行动者并非如同原子个体一般在社会网络之外行动或者决策,不会一成不变地恪守其社会角色的职责,力图进行有目的的行动是嵌入在具体的、当前的社会关系网络中。”[2]因为网络的概念可以更灵活、真实的分析不同层次人民的互动,于是在20世纪70年代引起了政治学家们的重视和关注。他们认为,“公共政策是人民与组织之间复杂相互作用的产物,政策制定的网络概念更能提供真实政治如何发生的景象,能真实地认识到政策过程中的现实图景,避免了政治科学和政策科学在规范理论与经验分析之间摇摆不定的局面”。[3]到20世纪70年代末期,网络成为当代变迁的治理模式的适当隐喻,而取代多元主义(pluralism)、统合主义(corporatism)以及其他的传统治理模式。

  由于各国的政治文化差异和学术研究传统的不同,学者们对政策网络的本质理解也存在着分歧,当代西方政治科学学界对于政策网络的认识呈现出纷繁复杂的局面,形成了不同的理论和流派。一般认为,西方学者关于政策网络的研究主要有三个不同的研究传统和理论流派。

  一是以美国为代表的政策网络研究。他们从微观层面强调政策主体之间的相互影响和互动。美国对政策网络的研究源于其对亚政府问题的研究。亚政府是指“专注在具体的问题领域中的小政治团体,有政府的行动者,也有非政府的行动者”。[4]亚政府的研究主要专注于“铁三角”模式,即政策制定和执行中不能忽视政府官员、国会议员和利益集团之间相互作用而形成的亚系统,他们认为这个亚系统在政策制定过程中几乎处于垄断地位。1978年,美国学者赫克罗(Heclo)发表了《议题网络与执行权威》一文,通过对美国联邦政策决策过程考察指出,“铁三角”在政策制定和执行中的确存在,但在多元社会中相对开放的“议题网络”必将取代这种封闭的“铁三角”关系。他指出,在“寻找封闭的三角控制关系的同时,我们将会错过对政府冲击越来越强的比较开放的网络。”[5]议题网络是一种围绕特定的政策问题而形成的参与者之间的松散网络,其参与者主要包括政府官员、国会议员、游说团体、商人、专家学者以及大众传播业者等,这些成员可以随意出入网络,并以各自的方式对政策的制定施加影响。[6]总之,美国学者主要是从微观层面去研究政策网络,强调政策过程中的个人关系而不是组织间的结构关系。美国学者的重大贡献在于提出了政策网络的概念,而赫克罗提出的议题网络更是引发欧洲学者的学术兴趣,推动了政策网络研究的深入和发展。

  二是以英国代表的政策网络研究。他们从中观层面重视利益集团与政府之间的关系。英国学者一方面秉承美国的研究传统,强调个人之间的关系;另一方面,他们认为政策网络起源于英国,并且他们对政策网络的概念有更清晰的认识,以罗茨(Rhodes)为代表的英国学者们认为,美国的“铁三角”无法直接应用到英国这样的国家,因为立法机构在政策过程中发挥的作用相比美国来说是很小的,他认为政策网络中最关键的构成部分是组织间的结构关系,而不是这些组织内的个人关系。他还清晰地说明了政策网络的几个基本特质:(1)行动主体间的相互依赖性;(2)网络成员交换资源和利益协商的持续互动;(3)互动按照“游戏规则”,并产生信任;(4)国家干预之外,社会是实质性的自治,政策网络具有自主性并且可以自我治理。[7]

  三是以德国、荷兰为代表的政策网络研究。德国、荷兰学者从宏观上研究政策网络,他们把政策网络用来描述和分析国家与市民社会的关系。他们认为,政策网络是与市场、政府三足鼎立的第三种社会结构形式与国家治理模式。“政策网络的概念不只是一种新的分析视角,而是预示着政体结构的实际变革。”[8]“等级制的协调在当今世界已丧失其优越性,这是因为当今世界的种种特征:相互依存之日益紧密、日益扩展而又迅速变化;组织内部和组织之间、部门内部和部门之间以及国家内部和国家之间的互动日益频繁,但又总是为时短暂地跨越原有的各种边界。”[9]在德国和荷兰学者看来,政府与市场作为一个治理模式都不适合于当下这种国家与私人部门日益相互依赖的局势,而水平协商的、自我协调的政策网络能够避免政府失灵和市场失灵、成为一种新的治理模式。

  尽管学界对政策网络的概念还没有达成一致认识,其理论本身也需要进一步研究和完善,但其作为一种新的治理模式和研究框架,对我们探究公共教育政策本质、教育政策执行模式的创新都具有一定的参考价值和启发意义。

  二、政策网络理论:教育政策执行模式创新的新视角

  政策网络作为一种新的治理模式和研究框架,其新的理论途径、方法和视野突破了传统教育政策分析的范式,为新的教育政策执行模式的创新和构建奠定了坚实的理论基础。

  其一,传统线性教育政策执行模式把教育政策执行作为一种“功能—过程”进行分析,阶段分析法是教育政策执行分析的主导范式,也就是把教育政策执行分解若干功能性阶段进行研究和分析,这样便于理解教育政策执行的过程。这种功能主义的线性分析方法没有对教育政策执行过程中各阶段所扮演的角色提供普遍的认同意义,也无法弄清楚不同的教育政策主体在政策执行过程中具体扮演什么角色。政策网络的方法则把教育政策执行过程视为多元行动者之间互动的结果,教育政策执行过程就不再是教育行政部门纯理性的规划活动,而是一个多元统一的过程,因此不应该将教育政策执行过程明确地分割为截然不同的阶段,而是该透过教育政策执行相关方的互动与结构关系来理解教育政策执行,并预测执行的结果。“透过政策网络分析,我们可以探究不同政策执行领域的不同结构类型,如‘铁三角’、‘议题网络’等在政策过程中所扮演的角色。”[10]由此可以看出,政策网络分析有利于解释教育政策领域内,教育政策部门内形成的不同结构特征对教育政策执行过程的影响,从而丰富了教育政策执行的研究。

  其二,传统线性教育政策执行研究都是以个人或组织为分析单元,人为地把政府与社会分为两大对立的实体,强调政府的等级制度,没有重视各级政府以及政府各部门的复杂结构关系。而同时,将个人与社会也作为政策执行的目标群体统一为一个整体,没有意识到在教育利益结构分化的社会中社会组织之间,社会与个人、社会与政府、个人与政府之间的复杂网络关系。而政策网络打破了这一研究视野,将政府、社会、个人统一起来纳入到复杂的社会网络关系中,从而能更详细准确地描述和分析教育政策执行过程。

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