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教育改革和发展需要怎样的政府支持

在职博士网      2015-01-18       来源: 教育发展研究

  3.边界意识:部门协同支持不力

  在教育改革的具体语境中,最具支持特征的是各级政府的不同部门,因为无论是自上而下的教育改革,还是由地方政府发起的教育改革,其执行与实施单位都是政府的各个部门。因此,政府部门之间在教育改革上的协同支持程度具有重要意义。具体而言,在我国政治结构中,部门协同通常包括两类协同:一是同级政府不同部门的协同;二是不同级别政府部门之间的协同,前者建构起来的是“块块关系”,后者形成的是“条块关系”。

  (1)政府各职能部门间职权交叉、权责不清、多头管理。出于强化中央集权的治理需要,自秦朝以来,我国一直实行的是中央一地方“职责同构”的行政制度。地方政府作为一个“缩微的中央政府”,[7]其职能部门的设置与中央部委几乎如出一辙,这就导致无论省级政府、市级政府还是区县政府都拥有与中央各部委对应的职能部门。这种结构设置有利于中央部门垂直管理,有利于上情下达,但在另一方面也抬高了治理成本,造成机构膨胀、冗员众多,也使部门之间、机构之间的协调支持变得益发艰难。

  从部门设置的初衷看,权责对应是为了各职能部门更好地完成中央政府的委托任务,提高行政效率。但在实际教育改革过程中,权责对应原则变身为利益划分、权力划分,而不是相反意义上的义务划分、责任划分,导致权力无限大、责任无限小的治理困境。有时,部门之间为了争夺权力,甚至会引发部门冲突。

  (2)政府各部门间边界意识太强,相互推诿,统筹乏力。部门利益是政府间公共服务职责合理划分的巨大障碍。各职能部门在有利可图时不断地扩张自己的部门边界,而在无利可图时则收缩自己的部门边界。作为总体改革的一部分,无论什么形式、什么内容的教育改革必然会涉及利益调整。当教育改革触及某些部门利益时,在部门保护主义的抵制下,教育改革很可能面临崩溃的危险。

  (3)政府各部门间权力差异太大。一般而言,教育、体育、计划生育、卫生、民政等部门是弱势部门,因为该部门只带来政府支出而不能增加政府收入。此外,政府中先发展起来的职能部门与后设置的职能部门之间也存在着权力的博弈与争夺,往往是先发展起来的部门更多控制话语权与资源分配权,而后发展起来的部门不得不受制于先发展起来的相关部门。教育局作为政府部门中的弱者,其所作所为都要在发改委、财政局、编办、规划局、人事局的支持下展开。有时,为了推进一项教育改革,教育部门负责人要采取各种战术周旋于政府的其他职能部门,为改革的顺利进行扫清障碍。

  二、教育改革和发展政府支持不足的原因分析

  央地之间、府际之间、部门之间在教育改革和发展上统筹支持不力的原因是多方面的,既有中央与地方、地方与地方、部门与部门之间的利益冲突,也有财权与事权不对称、地方治理中的“自我中心主义”等矛盾。本文从央地统筹支持失调、府际协调支持乏力、部门协调支持不足三方面分析其原因。

  1.央地博弈:中央与地方政府间统筹失调的原因分析

  虽然我国是单一制的中央集权国家,但中央与地方的关系并非一成不变。自改革开放以来,中央、地方之间总体上经历了集权-分权-集权的循环演变。而且,特区政策、自贸区政策和“让一部分人先富起来”的发展理念,也使得中央政府与地方政府之间的关系变得日益复杂。

  (1)分化的中央、分化的地方。在当下的社会格局中,“中央”不再是单一意义上的中央,而是存在着不同的发展阶段;地方也不再是单一意义上的“地方”,而是可以区分为不同发展水平、不同发展能力、不同发展前景。根据米尔斯的双维主客法,[8]可以把中央与地方的关系区分为四类:

  第一类为“科层型”的“强中央弱地方”关系。在这类关系中,中央与地方之间由于授权体制、法律地位、财政能力之间的悬殊,使得中央政府拥有着对地方政府的垂直控制权。处于科层制央地关系下的教育改革比较容易获得成功,因为地方政府在权力的制约下,会严格执行中央政府的各项改革意愿,中央政府也会通过转移支付制度、专项投入制度加大对薄弱地方的财政倾斜,以使其教育改革的各项举措能在地方层面上产生效果。

  第二类为“博弈型”的“强中央强地方”关系。在这种关系中,地方政府拥有着“地方诸侯”的身份,某种意义上甚至可以称得上是一个“中等国家”,①他们掌握着与中央政府讨价还价、谈判协商的有利条件,但由于中央政府也处于发展的强势阶段,故两者之间就会较多出现博弈、妥协。在博弈型的央地关系下,无论是中央政府发起的教育改革,还是地方政府发起的教育改革,都会在既冲突又合作的状态下展开。

  第三类为“倒逼型”的“强地方弱中央”关系。在这类关系中,地方政府的过度强大往往使其公然违背中央政府的改革意愿,甚至通过“倒逼”的方法迫使中央政府接受其推行某项改革的条件、内容和路径,迫使中央政府作出对其有利的制度安排。应该说,这种“倒逼型”的“强地方弱中央”关系在单一制国家是很少见到的,在联邦制国家出现的概率较大。

  第四类为“互赖型”的“弱中央弱地方”关系。在这类关系中,中央政府与地方政府都不够强大,没有谁控制谁、谁逼迫谁的问题,两者更多是相互依赖、相互借力,共同促进各自发起的教育改革。这种情况在中国目前的现实中已不复存在,较多存在于积贫积弱状态下。

  可见,处于不同发展阶段的中央、处于不同发展水平的地方不存在绝对的单一性关系,央地关系一直处于变动中。在央地不同关系背景下展开的教育改革必定会受到这种关系的制约,形成与央地关系相适应的教育改革过程与教育改革结果。

  (2)财权在中央、事权在地方。根据宪法和地方组织法,经过1994年分税制改革倡导的“财权上移”、“事权留置”的央地关系重新规划,中央、省、县的事权配置为“四二四”的比例结构,但财权配置执行的却是“五四一”。[9]事权与财权严重不对称,且矛盾主要集中在事权最大化、财权最小化的区县政府身上。

  在事权财权不对称的央地关系格局下,中央政府可以借助其行政权力发起一轮又一轮的教育改革。例如,2013年教育部连续颁发规定,要求地方政府严禁幼儿园教育“小学化”。然而,地方政府在禁止“小学化”上有心无力,无法用政府扶持的公办园或普惠性民办园来满足学前教育需求,只能任由各种民办园违规教学。同样,在解决流动人口子女入学问题上的“两为主”政策也使得地方政策不得不用“上有政策,下有对策”来应付,最终使得具有良好愿景的教育改革在遭遇央地博弈中流产、变形。在事权与财权的关系问题上,也许“强国虚省实县”是一个很好的思路,即将现行的中央、省、县的“五四一”的财政比例结构调整为“四二四”的财政比例结构,从而保证教育改革的实际承担主体有足够的财政能力做其应该做的事情。

  2.“十字博弈”的双重诱惑:府际协调支持不力的原因分析

  有学者提出,“十字型博弈”是解释政府间关系的适宜框架。[10]因为任何一个地方政府既处于纵向竞争序列中,又处于横向竞争序列中。从纵向上来看,地方政府要从中央政府那儿获得各种资源,尤其是权力资源,获得政绩奖赏与权力升迁;从横向上来看,地方政府的晋升资本不是来源于中央的赐予,而是来自于与同级政府竞争时的出类拔萃。作为一个“博弈单元”,地方政府的任何行动都是基于自身位置、结构与欲望的“十字博弈”,是基于横向博弈与纵向博弈的理性抉择。

  (1)地方治理中的“自我中心主义”。正如上文所述,地方政府的地方治理存在着地方保护主义和自我中心主义倾向。在地方历代官员中,大体都奉行“为官一任,造福一方”的美好愿望。在相对集权的背景下,地方政府作为中央政府的委托代理方拥有着中央政府授予的有限行政权。在行政授权的权力格局下,地方政府的改革积极性主要在于“让上级满意”,从而获取升迁资本。在这样的央地关系下,地方政府缺少“让民众满意”、“让自己满意”的欲望。

  1994年分税制改革后,中央与地方通过税种的重新分割确立了中央与地方之间的行政分权格局。同时,中央政府还规定,如果地方政府能够超额完成征税任务,则给予地方一定的转移支付作为奖励。分税制改革后,地方政府寻求经济发展的积极性空前高涨,地方政府不仅努力使中央满意、使民众满意,还通过中央的转移支付使自己满意。在三重满意的激励下,地方政府日益从分税制改革前的行政主体不断发展成为利益主体。

  (2)“让人民满意”与居民的“以脚投票”。为了获得“十字博弈”的双重奖赏,地方政府不仅要在府际竞争中处于优势状态,占据横向竞争的有力资本。而且,地方政府还要努力让居民满意,获得政治支持率,扩大政绩效应,避免居民用“以脚投票”的方式来反馈其教育偏好。

  “让居民满意”意味着地方政府在扮演经济角色,努力招商引资,推动地方经济GDP不断提升的同时,要扮演好公共服务提供者角色,尤其是涉及广大家庭利益的教育资源提供者角色,努力提升区域范围内教育公平指数,扩大优质教育资源规模,提高教育GDP。当地方政府的经济角色良好、政治角色意愿又非常强烈时,通过经济手段吸引区域外优质教育资源来扩大区域内教育规模的意愿就会占据上风,就会形成前文所述的教育资源恶性竞争、人才掠夺和“挖墙脚”等现象。

  3.利益冲突:部门协同支持不力的原因分析

  在教育改革的展开中,一些部门不仅不想失去已经拥有的利益格局,还想通过教育改革获取更大的利益空间。

  (1)地方政府统一权责的肢解。在“双轨双重”制中,对于地方政府特别是中层政府、基层政府而言,他们处理每一件政府事务所必需的权责大多被垂直的业务部门所肢解,导致所有层级的地方政府都不具有单独处理事务所需的统一权责。因此,对于涉及部门利益但又无法单独处理的改革事务,地方政府及其职能部门就有条件地相互推诿。

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