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教育改革和发展需要怎样的政府支持

在职博士网      2015-01-18       来源: 教育发展研究

作者简介:王海英,南京师范大学教育社会学研究中心,南京 210097

  内容提要:政府支持是教育改革和发展是否取得成功的关键条件。当前我国教育改革和发展的政府支持不足表现在央地统筹支持失调、府际协调支持乏力和部门协同支持不足等三个方面。结构性博弈、“十字博弈”的双重诱惑、部门利益至上主义是引起各类政府间协同支持无果的原因。建立政府间伙伴性合作关系是教育改革和发展获得政府有效支持的未来走向。

  关 键 词:教育改革 央地统筹支持 府际协调支持 部门协同支持 伙伴性关系

  以往的教育改革表明,没有政府支持的教育改革是很难取得实质性成功,倘若政府在教育改革中支持过度、支持不足又会在很大程度上弱化政府支持的效果。因此,政府有效的支持是教育改革是否取得成功的关键。[1]在当下中国,一个总体性的“政府”概念似已难觅其踪。在各类教育改革中发挥关键性支持或制约作用的“政府”可能是“中央政府”、“地方政府”、“政府某个部门”,也可能是“央地关系”、“府际关系”、“政府部门关系”。在“政府支持”的内容中,可能是政策支持、体制支持、财政支持,也可能是政策与体制的双元支持,或政策、体制与财政投入的三元支持。依据我国的国家结构与政权格局,影响我国教育改革和发展的政府支持包括央地统筹支持、府际协调支持和部门协同支持。其中,央地统筹支持是我国教育改革政府支持的纵轴,府际协调支持是横轴,而部门协同支持则是网状联结轴。本文从政府支持不足的现状出发,探讨各类政府支持乏力的原因,并提出建构伙伴性政府关系的路径。

  一、教育改革和发展政府支持不足的表现

  我国是实行中央-省-市-区(县)-镇五级政府的多层级、单一制国家,一切权力属于中央,地方的权力具有中央授权性,地方政府在中央政府统一领导下行使职能。[2]地方政府与地方政府之间,从法律与制度上来看是平行关系,但地方政府间的发展并不平衡,地方政府之间的关系也会相对复杂。而作为政府实际职能部门的各级政府部门之间的关系也并不简单,既涉及纵向的层级关系,也牵扯到横向的职责关系。在我国各项教育改革中,在那些代价较大、明显不成功和无法推进的教育改革项目上,主要的制约因素就是央地之间、府际之间、部门之间“总体性支持”的匮乏。

  1.结构性博弈:央地统筹支持失调

  在中央到地方的权力链中,地方政府实际上只是中央政府的委托代理人。其间,委托代理链越长,政府间博弈关系中的“中心点”越多,地方政府依托其“上传下达”与“左右逢源”的优势地位,偏离中央意图与整体利益的可能性就越大。[3]目前,在我国的教育改革中,由于央地政府之间职责不清、事务混乱、上下错位等导致改革失败或改革效果不佳不在少数。

  (1)“职责同构,机构复制”下的央地体制支持失调。体制支持是各项教育改革能否取得成功的重要制约因素之一。目前,我国的国家结构是“双轨双重”的垂直管理体系。所谓双轨,一轨是中央-省-市-县-乡镇政府的条线管理,另一轨是中央专业管理部门-省专业管理部门-市专业管理部门-县专业管理部门-乡镇部分专业管理部门的条块管理。所谓双重,是指不仅地方各级政府要接受中央政府的领导,而且地方各级政府的职能部门也要接受中央政府职能部门的指导管理。

  然而,职责同构具有两面性,[4]其既能充分调动中央政府、地方政府在教育改革上的积极性,形成高度的改革共识;又能导致中央全能、地方无能,致使教育改革在关键环节、重点步骤上无法向前推进。如在义务教育均衡化、减轻中小学生学业负担等改革中,中央政府的条线管理与地方政府的块块管理就存在较多的矛盾。中央政府不得不面临来自地方政府的各种对抗性压力,而地方政府不得不面临来自中央政府的各种督导检查与评估验收。

  (2)“上有政策、下有对策”式的央地政策支持不良。在现实的教育改革中,能够影响教育改革获得成功的政策通常包括内部政策与外部政策。内部政策既包括教育系统内已经存在的各种教育法律、教育法规,还包括为某项教育改革顺利开展而特别出台的相关法律法规。外部政策主要指影响教育改革顺利进行的各种社会政策,如城乡二元社会制度、户籍制度、区域社会发展政策、分税制等。如此众多的内部政策与外部政策一方面保障了教育改革顺利进行,另一方面又使中央政策与地方政策、内部政策与外部政策冲突不断,形成一种“上有政策,下有对策”的中国式行政智慧。

  (3)“中央请客、地方买单”式的央地财政支持错位。在我国教育改革的外部社会支持系统中,不仅政府的体制架构、政策设计会影响改革进程和改革效果,而且,总体上的中央-地方财政分权制度更会直接制约教育改革的顺利进行。作为一项政府行动,教育改革与其他政府发起的改革行动一样具有财政依赖性,财政支持是教育改革顺序进行的前提条件。

  在我国的教育改革中,在财政支持上,中央政府与地方政府存在着诸多不一致,常见的矛盾表现为“中央请客、地方买单”,中央拥有诸多财权,地方拥有诸多事权。在我国义务教育普及过程中,央地之间的财政支持错位表现得最为明显。1986年我国颁布了《义务教育法》,但法律只规定了地方普及义务教育的义务,而未能获得足够的财政能力。因此,在广大农村地区才会出现“人民教育人民办”的现象。在财政能力不足的情况下地方政府模仿中央政府把事权责任层层下压,县级地方政府成为“普九”的实际主体,农村地区的乡镇政府则成为“普九”的关键主体。在“普九”实现过程中,中央政府超然于外,除了进行政策的设计、财权的上收,并没有承担太多的“普九”责任,地方政府成为“压力型体制”下的负重者。

  2.地方利益最大化:府际协调支持乏力

  如果说纵向政府间关系主要具有政治与行政意义,是一种不对称的“结构博弈”,那么横向地方政府间关系主要具有经济意义、文化意义,是对等权力基础上的“竞争博弈”。一般而言,府际性竞争多发生在地理位置相近、经济实力相当、政治影响相仿、文化发展同步的同级地方政府之间,其目的是为了获得各种有形或无形的资源。从我国现阶段的教育改革府际协调来看,各地方政府区域内实验与探索的多,相互联合攻关的少;资源浪费的多,相互共享的少;重复验证的多,联合创新的少。

  (1)“画地为牢、封闭思维”下的府际体制支持缺失。当地方政府在区域范围内规划教育改革蓝图,辖区内教育资源的优势与劣势、教育发展水平的过去与现在、教育改革的未来空间与可能限制,一定会在很大程度上引领地方政府的思维方向与价值决断,从而不由自主地形成区域意识、边界意识与自我中心困境。

  其实,我国教育改革进展到今天遗留的问题是难啃的硬骨头,且与社会改革的其他方面息息相关,例如,“减轻中小学生学业负担”看起来是一个教育内部问题,但问题症结并非教育本身,它与高考制度、就业制度、人事制度、户籍制度等交织在一起。作为一个系统问题的“减负”,绝非仅仅通过教育内部的改革即可达成,也绝非通过某一区域范围内的制度改革就可实现。改革者在进行问题统筹时,要厘清症结的系统性特征、[5]体制性限制,着眼于系统性制度设计与区域范围内联合攻关,成立各类教育改革区域联盟。

  (2)“资源竞争、区域大战”中的府际政策协同不足。除了区域间教育改革联盟的不足而导致的府际体制支持缺失外,在地方政府之间,由于其平行的治理关系、平级的行政格局、独立的行政区划而导致的政策阻隔也较为明显,地方政府不仅成为行政上的独立王国,也成为政策上的独立王国。这里的政策不仅指教育内部的政策,更强调教育改革的外部社会支持政策,如人事政策、招生政策、户籍政策、就业政策等。

  地方政府制定的地方性政策是把“双刃剑”,既可能有助于地方政府提升教育竞争力,获取更多的稀缺教育资源;也可能因为政策的地方性导致区域间结成教育联盟存在困难。改革开放前,我国各地方政府主要是以争夺中央资源为主,是纵向的“兄弟竞争”,如高等教育招生指标等。改革开放后,开始出现了横向的资源竞争,如生源竞争、高层次人才竞争、改革试点权竞争等。地方政府间的资源竞争一定程度上促进了经济增长、推动制度变迁,但也造成如诸侯经济、地方保护、重复试点、教育生态恶化等负面影响。

  (3)“彼此冲突、以邻为壑”式的府际财政支持异化。随着地方政府之间资源竞争的日趋激烈,随着中央各项“钓鱼”政策的不断出台,不论在经济、社会发展还是教育改革财政支持,地方政府间都可能会制定彼此冲突的财政奖补方案。一些地方政府为了获得试点项目,甚至明目张胆地“空手套白狼”,更有政府干脆制定以邻为壑的财政政策。[6]

  以“高层次人才引进制度”为例。现在的地方政府已经越来越意识到教育竞争力对经济社会发展的推动意义,意识到人才竞争是综合竞争的关键。为吸引优秀人才,地方政府纷纷出台人才引进政策,高层次人才的偏好被不断细分、累加,并通过科研经费、丰厚待遇、发展平台、团队优势等加以财政量化,将优质的资源从其他地区吸引过来。在强化人才引进的同时,地方政府也开始设计符合本地区需要的创新性人才培养方案,通过免费入学、高额奖学金、生活补助、英才计划等吸引优秀生源,并通过各项财政诱惑将优秀毕业生纳入囊中,服务本地区经济社会发展。除了人才引进政策,在民族教育、流动人口入学、地区间对口教育支援、在职在聘人员编制考试等方面,地方政府间也都存在着或隐或显的区域性冲突。

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