[摘要] 当前，政府采取的调控房地产市场价格的政策旨在遏制其过快上涨的势头，并不能从根本上保证房地产市场步入健康发展的轨道。引导我国房地产市场调控走出困境的根本途径是推出大量廉价的自住性和改善性商品房。只要限定其可再出售或出租的年限，同时大幅度提高容积率，推出廉价的自住性和改善性商品房是完全可行的。只有这样才能解决大部分夹心层买不起或租不起房的问题，从而使我国的房地产市场进入良性可持续发展的轨道。
一、我国房地产市场调控面临困局
自2004年以来，国务院几乎每年都将有效遏制房价过快上涨作为重要的工作目标，先后出台多项措施为房地产市场降温，但都没有取得预期效果。全国商品房的平均价格从2003年的2359元上升到2010年的5034元，增长1.13倍，平均每年增长11.5%，一线城市的房价增幅更高，这使商品房价格与普通百姓的购买力相差越来越大，老百姓越来越买不起房子。房地产市场逐步变为投资和投机者的乐园，这不仅扭曲了房地产行业的社会属性，也增加了国民经济的风险。
自2010年4月以来，国务院针对房地产行业出台了一系列力度空前的调控政策。这些政策都旨在限制投机者和地产商，但由于投机者和地产商已成为实力雄厚的利益集团，要想把房地产投机势力打击掉，就要冒投鼠毁器、玉石俱焚的巨大风险，甚至会使国民经济遭受摧毁性打击。为顾及国民经济的全局，就不敢对投机势力下狠手，政策调控也只能是隔靴搔痒。近年来，国务院的调控政策只能游走在二者之间，结果收效甚微。可见，房地产调控单靠修修补补不可能奏效。
二、各种调控政策的效果
（一）实行差别贷款和“限购令”以限制投机性购房的效果
实行差别贷款和“限购令”是2010年4月份以来国务院密集出台的调控政策之一，但一年多的时间里，70个大中城市的平均房价仍在上涨，一些二线城市的房价正在瞄准万元大关蓄势待发。可以说，这两项调控措施只是让投机者驻足观望，而没有造成投机无望的预期。在这种背景下，新地王继续出现，新一轮的抢地、抢房投机正在酝酿之中，五花八门的变通手段足以绕开这两项调控措施的限制，而且调控措施一取消，投机者会迅速将手中的货币投入到房地产市场。限制投机性需求的这些政策，治标不治本，不可能将房地产引向健康轨道，充其量也只是让房地产进入迷茫期，其未来的发展趋势很难预测。
（二）开征房产税的效果
这是很多专家认定的抑制房地产市场价格过快上涨的“杀手锏”。因为一旦实施房产税，就意味着投机者持有的房产，即使不交易也要上税，坐等升值就立刻变成月月赔钱，这样的资产还能升值吗？如果不能升值，谁还会继续持有它呢？但是，房产税实际上也面临两种选择：要么是象征性地收一点，那将不足以抵消房地产升值带来的诱惑，也就不会产生什么作用；要么是让投机者感到承受高额税负的压力，可这样一来，就会造成投机者的疯狂出逃，房地产的崩盘将不可避免。
2011年3月，银监会公布的房地产调控对银行坏账的压力测试表明：房价下降30%不会对银行造成难以承受的打击，只不过会使银行利润丢失一点点。显然，这个消息是说给投机者听的，意在表明国务院已作好出台房产税的准备工作，宁可让房价下降30%，也不对投机者姑息。但这个消息未必能吓倒投机者，房产税所能带来的后果将大大超出银监会的预测。主要原因在于以下两点。
第一，房产税的实行不会只是让银行利润损失一点点。因为银监会只对房地产企业贷款和按揭贷款进行了压力测试，说明银行的风险是可控的。但房价下跌所推倒的骨牌并不局限于房地产企业贷款和购房信贷这两块，大部分央企、各地的国有企业和众多的上市公司都在做房地产生意。根据2010年中国社科院的统计，在18个行业的1300多家上市公司中，有800多家涉足房地产开发，占其总数的60.53%，而在其综合类公司中，有78.95%的公司涉足房地产开发。这些还都是在公司年报中披露的，没有包括一些公司的炒楼行为。许多公司的高管透露：近几年来，公司的主业根本不挣钱，没有利润，甚至亏损，但在房地产领域却大赚一把，是房地产撑起了公司的门面。这种情况究竟占央企、地方国企、大型民企多大的比例无从知晓，但这却是房价下跌30%后即将推倒的一大串骨牌。而且房价下跌30%不仅意味着新房更便宜了，还意味着全国200多万亿元的存量房产资产瞬间损失了60多万亿元，相当于全国GDP的近2倍。它所涉及的领域要比房地产行业大得多。当这些企业因为来自房地产的现金流被掐断而还贷困难时，还能说银行的风险可控吗？到那时，所有与房地产关联的企业都会因为资金链的断裂而将手中的房产出售，无数的多米诺骨牌将随之倒掉，中国经济可能因此而面临严重的危机。
第二，根据2010年7月银监会发布的消息，我国境内银行系统的不良贷款率仅为1.3%，比上一年的1.7%又下降0.4%个百分点。从表面上看，不良贷款率如此低，似乎中国的金融系统固若金汤。而实际上，在这些统计数字之后，掩盖的是几千亿元的黑色资金为大量企业解决了还贷问题。发端于美国的国际金融危机是由于金融市场上过大的杠杆操作造成的，近两年来，欧美各国都在对金融系统加大了去杠杆化的监管。但我国金融系统却正在增加杠杆操作，尤其是这种操作已经完全超出常规，延伸到替人还贷领域。据初步统计，部分银行内部人员和非银行金融机构、基金管理公司、理财机构等里应外合，动用了几千亿元资金，专门从事为企业办理还贷业务，短则几天，长则半月，待客户续贷后偿还上期贷款并收取月息3分到5分的高额回报。由于周转得非常快，几千亿元的“还贷黑金”在一年内可以为几万亿甚至10万亿的企业贷款抹平账目。尤其是在年底的12月份，是“还贷黑金”大展身手的高峰期，代客还贷的报酬已经上升到月息5分以上。因此，一旦我们开征房产税并导致房价下降30%，黑色资金为企业还贷问题必然暴露出来，极易导致金融系统的危机。
（三）加大保障性住房建设的效果
大幅度增加保障房供应不具有可操作性。因为在房价已经高到大部分中低收入者买不起房的情况下，城市人口的大部分都只能排队等候保障房，这样的供求结构不发生根本改变，政府想通过增加保障房的供给来解决住房问题有很大难度。2010年5月，住建部与各省市签署2010年开工兴建700万套保障性住房的建设责任书。但在2011年元月发布的各省市自治区政府工作报告中，绝大多数省市都没有公布2010年保障房的开工数量，相当一部分省市只公布了“十一五”规划的五年间政府在住宅建设方面的数据，其中包括了为多少万户提供住房补贴，概念已经被严重扭曲和偷换。而真实的情况却是：全国人大预算工作委员会在2010年8月份对保障房建设调研中发现，截至2010年8月底，各地2009年的保障房开工率最好的也只完成80%，有些则不到40%。而2010年的计划很多还处于“零开工”状态。更重要的是，开工并不等于建成，仅在开工数量上对地方政府进行考核，所带来的就是只见开花，不见结果，根本就不可能缓解保障房的稀缺状况。
指望由保障房供应的增加来满足中低收入者的住房需求的政策不容易收到较好的效果。因为当房价超过了大多数居民的购买力时，需要由政府提供保障的居住需求就有可能大大超过住房供应量，而政府从高房价上所获得的卖地净收入，不足以支持政府为居民提供保障性住房，因为随着房价的提高，土地的拆迁成本也水涨船高，土地财政给地方政府带来的扣除飞涨的拆迁成本后的净收入，远远赶不上保障性住房需求增加的速度、赶不上保障性住房所需土地拆迁成本增加的速度。把房地产看作一个内循环系统，与高房价组合在一起的保障房大量供应，是一个效率低劣、入不敷出的系统结构，它自身不能实现持续的良性运转。而即使“十二五”期间政府兴建3600万套保障性住房的目标完全实现，按当前居高不下的房地产价格，70%处在高低收入阶层之间的所谓夹心层还是买不起或租不起房。
可见，以上三种方案不能实质性地起到调控房价的作用。要找到切实可行的控制房地产市场价格过快上涨的解决方案，就必须重建房地产新体系。
三、摆脱困境的出路在于推出廉价的自住性和改善性商品房
在未来30年中，中国仍会处在快速城市化的进程中，将有5-6亿人口从农村转移到城市，并成为中国经济长期快速增长的强大动力。而房地产业无疑承担着为6亿进城人口提供住房的重任。过去的房地产业大都是投资性的，而今后的房地产主体应该是消费性的。要建立消费性房地产业的全新体系，就必须限制投机，不仅要对投机需求进行限制，让消费需求成为主流，更重要的是对投资性的供给进行限制，让消费性的供给成为主流，这才是治本之策。
要满足大部分居民对住宅的需求，必须建立橄榄型的供应体系，让高容积率的低档、廉价、自住商品房成为房地产市场的主流，而保障房和高档房都只占较小的比例，从成本的源头入手，将房价降下来，使大部分中低收入者都能买得起，地方政府也无需为此花很多钱。这种橄榄型的住房供应体系是我国房地产业健康稳定和持续性发展的方向。
在橄榄型房地产供应体系中，只有少量的贫困人口是保障房的享用者，绝大部分住房需求都通过房地产市场得到满足。对占商品房规划面积70%左右的低档、廉价、自住商品房，明确规定自购买之日起10年内不能出售，投机者自然无意染指，其市场价格就只能和自住性需求相对接。而由于在此类土地的拍卖中，开发商不可能喊出超高价，其土地价格比投资类商品房用地价格下降30%将是一个正常结果。这个因素会促使房价相应下降15%。又由于廉价自住商品房的规划容积率可以提高50%，足以使此类房价比高档商品房降低20%以上。廉价自住商品房将迫使开发商放弃暴利，回归正常利润，毛利率将从不合理的55.72%下降到合理的30%左右，又可使房价下降20%左右。三项合计，房价在不损害政府和开发商根本利益的前提下，足以下降50%以上，从而接近中低收入者的购买力。从新房下手、从成本源头降房价，一个由消费需求带动的健康发展的房地产行业就会成为国民经济的新支柱。
近年来，房价的飙升和土地价格的一路走高相辅相成，土地财政成为许多地方政府的摇钱树，地方政府希望土地价格不断高涨，对中央稳定房价和增加保障房供给的要求大都消极对抗。因此，废除土地财政和用行政手段严厉打压房地产投机的呼声越来越高。然而，无论是对房价飙升的纵容，还是对房地产的严厉打压，都不能摆脱两难选择，要么是房价的失控，危及宏观经济；要么是地方政府的收入减少、支出增加，增加政府债务风险。这说明，不改变原来的房地产体系，任何政策都只能顾此失彼。因此，必须寻找良性的财政和房地产共存的解决方案，而双良性的解决方案只能是另起炉灶，建立消费性房地产的新体系。
至于房产税的开征，应该采用温和、缓慢、逐年增加的方式小步推进，而不能让它瞬间成为房地产的“紧箍咒”。对正在转变经济发展方式的中国来说，最重要的是使消费性房地产成为主流，但这并不意味着要将投资性需求斩尽杀绝。在新房规划中将节约土地资源和以消费性住宅作为首要任务的前提下，为投资甚至投机性需求保留一块地盘，不仅可以使我国房地产业拥有更大的发展空间，成为国民经济发展的积极力量，而且可以防止行业萎缩、资金外流、冲击其他行业。为中国经济的健康成长和经济安全，房地产业政策应该把重点放在建立消费性房地产体系上，而不能把“宝”压在房产税上。
四、推出廉价自住性和改善性商品房的可行性举措
第一，政府将房地产的关注点从需求端转向供应端，可明确将70%的住宅用地规划为自住性低端商品房，并规定此类商品房只能发放自住性房产证，只能用于自住，不能用于交易。在特殊情况下必须交易时，也只能将产权转让给政府，并按照原值减去折旧作为计价标准，卖房者没有一分钱的赢利空间，从而建立起以自住性商品房为主流的房地产新体系。
第二，各级政府的规划部门应该为降低房屋建造成本而进行土地规划，尤其是在我国土地资源非常紧缺的条件下，更应该在规划时尽可能地提高容积率。目前，一些城市城中村的建筑物容积率已经高达5甚至6以上，根本不符合居住小区设计规范，但数百万人却居住在这里并幸福地生活着，这说明低成本的居住条件对于广大中、低收入者来说还是要比居无定所、胶囊房、合租房要好得多。因此，政府规划部门应该从中国的实际出发，普遍调高中低端自住性商品房小区的规划容积率，再加上此类商品房不能进行二次交易，投机被逐出场外，其价格就会下降，降到大部分老百姓能买得起的程度，不仅会大量节省土地资源，还能使政府兴建保障房的负担大幅度减轻，这才是房地产业良性发展的解决方案。
第三，加快农村建设用地流转，在符合土地规划的前提下，实行同地、同权、同价。如果根据公益性和非公益性来界定土地产权，并严格遵守土地规划，那么，无论是农村的土地还是城市的土地，无论是农用地还是建设用地，都应该实行同地、同权、同价。农村的集体建设用地（包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话），应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地（使用权）却既不能出租、抵押，又不能继承、转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。
城乡土地实行同地（指按土地规划确定的同一土地用途，如同属农地或建设用地，或同属宅基地）、同权（指具有同等的占有、使用、收益和处置的权利）、同价（指相同用途、相同位置的土地应具有相同的价格，而不能由于所有制不同实行价格歧视），就是要让农民分享工业化和城市化的成果及由于工业化和城市化所带来的农村土地的增值。应赋予农村居民宅基地与城市居民宅基地同等的权利；允许农民宅基地使用权在不同集体所有制成员之间及城乡居民之间转让；在确保耕地面积不减的情况下，允许农民通过旧村合并整治，在节省出的建设用地上兴建自住性和改善性商品房。这样，整个房地产市场的价格必然会大幅度下行。
第四，将大部分住宅用地规划为低端自住性商品房，所强调的是此类商品房不能通过交易而获利，这不仅防止炒房者的介入，成为非投机性住宅的净土，又由于其供应量占到住宅供应量的60%以上，就能在不太长的时间里满足社会需求，形成供求平衡，甚至会出现供过于求的局面。到那时，就可以适当放开购房者的门槛，在保证首套房优先购买权的情况下，允许居民购买第二套甚至第三套不可交易的商品房并允许出租，这就为城市流动人口和刚毕业的大学生提供了租房房源。这样就会形成与多样化需求相适应的多样化供给，社会的各个阶层都可以通过不同渠道使自己的需求得到满足。
对中国来说，要想有一个健康、安全并充满活力的房地产业，最重要的原则不应是限制购买，而应是大部分住宅不允许通过买卖转手来获取利润。这部分住宅既包括政府兴建的保障房，也包括大部分规划容积率较高的商品房，它们应该占住宅供应量的85%，只有剩余15%的高档住宅，可以成为自由买卖的奢侈品或投资品。在这样的体系中，大部分居民的住房需求和实际购买力就决定了商品房的价格，不仅用不着政府去干预，房价也可以处在他们可以承受的水平，而且由于绝大部分居民都可以买到自己买得起的房子，期待政府帮助的需求就只占很少部分，政府建设保障房的负担就大大减轻了，住房问题将不再是令政府头痛的问题了。同时，富人和投资者对高档住宅的需求也可以在市场上找到货源，与以往的区别仅仅是这部分购买力被严格地限制在既定的范围内，对法定的自住房再也不会产生挤占和干扰等影响。更重要的是，在这个新体系中，已经不可能催生出非理性的购买冲动，当大部分住宅都只能居住而不能囤货谋利时，就不可能出现一边是投机者炒房，另一边是越来越多的人买不起房的情况了。
（《经济纵横》，清华大学政治经济学研究中心，蔡继明，韩建方）
