我国城市公用事业民营化的负面效应及其对策

摘　要： 我国城市公用事业民营化已在促进城市公用事业效率，增强城市公用产品的供给能力等方面取得了初步的成效。但在民营化中也出现国有资产流失、价格过快上涨、普遍服务难以保障、政府承诺缺失和政府高价回购等负面效应。针对这些问题及其产生的原因，减少民营化负面效应的基本对策是，建立与完善有关民营化的法规政策体系、明确城市公用事业的管制机构及其职能和加强对城市公用事业的政府责任来促进城市公用事业民营化的顺利发展。
关键词： 城市公用事业，公共管理，民营化，公益性 
 
　　一、引言
　　
　　城市公用事业主要是指可通过市场交易而赢利的城市供水、供气、供热、公共交通、污水和垃圾处理等行业的总和。由于城市公用事业具有基础性、垄断性、外部性和公益性等特点，长期以来，我国对城市公用事业实行国有企业垄断经营的管理体制，但随着社会经济和城市公用事业的发展，国家经济体制改革的深入，这种体制所产生的经营效率低、缺乏竞争活力和单一的投资渠道造成投资严重不足等弊端日益明显。因此，我国对城市公用事业实行了民营化改革。城市公用事业民营化是一个在城市公用事业领域逐渐扩大民营企业的经营范围和比重，相应缩小国有企业经营范围和比重的过程。从理论上分析，“民营”是一个与“政府直接经营”（或称“官营”）相对应的概念，“民营”的实质在于“非政府”、“非官方”直接经营。在生产资料民有的情况下，当然实行“民有民营”，但即使在生产资料国有的条件下，也可以实行“国有民营”。也就是说，“民营”与生产资料所有制没有必然联系，“民营”不等于“私有”，民营化也就不等于“私有化”。
　　目前，国内外学者对如何评价城市公用事业民营化的成效还存在较大的争议。Mitsuhiro和Masatsugu等国外学者的实证研究结论是民营化提高了城市公用事业的经济效率，降低了产品或服务价格，增进了消费者福利；而Ernst等在肯定民营化成效的同时也指出，民营化过程中存在民营企业垄断侵占了消费者利益，对公用事业投资不足等问题，表现出民营化的局限性。由于我国城市公用事业民营化的时间较短，对这一改革成效的评价更有争议，如卢洪友与张昕竹通过案例研究认为，民营化在促进竞争，提高生产效率方面产生了积极作用；而陈明与周林军等则指出，民营化中存在腐败现象，造成国有资产流失，新的失业等负面效应。可见，如何客观、公正地评价城市公用事业民营化成效是一件非常复杂而富有挑战性的工作。这不仅与特定城市的特定公用事业民营化的考察期跨度相关，而且更与评价民营化成效的视角与标准密切相关。
　　本文在肯定民营化对促进城市公用事业经济效率，减少政府财政负担，提高产品和服务质量，缓解城市公用产品供求矛盾等方面积极作用的前提下，主要讨论在城市公用事业民营化中存在的负面效应，并分析其深层次的原因，在此基础上，探讨如何减少这些负面效应。为更好地落实国家有关鼓励与支持民营化政策，进一步推动城市公用事业民营化提供理论依据和实证资料。
　　
　　二、城市公用事业民警化负面效应的主要表现
　　
　　（一）国有资产流失和腐败问题
　　
　　国有资产流失是指对国有资产负有管理或者经营责任的单位或者个人，以低于真实价值的价格出售国有资产，导致国有资产遭受损失。这可分为两种情况：一是由于低估国有资产的真实价值而低价出售造成的国有资产流失。二是明知国有资产的真实价值，出于某种目的而低价出售造成的国有资产流失。在城市公用事业民营化过程中，这两种情况都是存在的，有时两者交织在一起。如一些城市政府偏重眼前利益，试图通过国有资产的出让、转让和资产变现，以期解决由于财政资金短缺造成的城市公用设施建设不足问题，在缺乏对国有资产科学评估的情况下，急于对特定城市公用企业或项目实行民营化，结果使一些民营企业低价收购国有资产。需要特别警惕的是，有的国有资产流失和腐败有关。对此，斯蒂格利茨在研究世界上许多国家的民营化实践后形象地指出：“当政府官员认识到民营化意味着他们不再需要局限于每年获取利润，他们就会通过低于市场价格出售国有企业，为自己攫取一大笔资产价值，而不是将资产留给下一任官员。”如果一些政府官员出于这种动机，就会设租招徕寻租企业，通过和企业合谋，有意低估国有资产，将国有资产低价转让给民营企业，然后双方从中获利，腐败因此而产生。这种情况在我国反腐败案件中并不少见。
　　
　　（二）固定投资回报与价格过快上涨
　　
　　在城市公用事业民营化中，对政府和企业来说，投资回报率是一个十分敏感的话题。如果投资回报率较高，固然对民营企业会有较大的吸引力，并使民营企业获得较多的利润，但会增加价格上涨的压力；而如果投资回报率较低，就难以吸引民营企业进入。这一矛盾在城市公用事业民营化中普遍存在。对此，不少城市政府为吸引民营企业投资，在城市公用事业特许经营合同中，明确规定较高的投资回报率，而政府又没有实力给予财政补贴，其结果是根据“成本加成定价法”，城市公用事业产品价格不断上涨。因此，固定回报与价格上涨有着紧密的关联性。对此，沈阳市水务的民营化就是一个典型的案例：1995年沈阳自来水公司新建成第八水厂，全部投资采用世界银行贷款，总投资为2.5亿元人民币。为进一步筹集城市基础设施建设资金，1996年沈阳市政府与中法水务谈判第八水厂股权转让，结果中法水务以1.25亿元的转让价格取得了第八水厂50%的股权，注册成为沈阳中法供水有限公司，同时取得了第八水厂30年的特许经营权。双方协议还规定中法水务将获得18%的平均回报率。为确保政府对中法水务固定回报承诺，沈阳市自来水公司当时的售水价格为0.88元，但合资公司卖给自来水公司的价格却高达1.08元，造成沈阳市自来水公司的购销倒挂价格为0.2元。这成为后来沈阳市自来水售价上涨的一个重要推动因素。此外，除了明确规定的固定投资回报外，还存在不少隐性的固定投资回报现象。如规定无论市场需求如何变化，首先采购民营企业一定数量的产品，有的还承诺定期调整产品价格。
　　
　　（三）普遍服务难以保障
　　
　　城市公用事业的普遍服务通常是指，为维持社会公众的基本权利，缩小贫富差距，政府通过制定与实施相关法规政策，促使城市公用事业的经营者向所有存在现实或潜在需要的消费者，以可承受的、无歧视的价格提供的基本服务。其基本内容是：可获得性。只要消费者需要，城市公用事业的经营者都应该高效率地向消费者提供有关服务。非歧视性。对所有消费者一视同仁，在服务价格和服务质量等方面不因地理位置、种族、宗教信仰等方面的差别而存在歧视。可承受性。即服务价格应该合理，使大多数消费者都能承受。在政府垄断经营城市公用事业的时期，通常是对各地区、各层次的消费者实行交叉补贴或财政补贴办法实现普遍服务的。但在城市公用事业实行民营化后，特定城市公用行业（如供水、供热等）可能由两家或多家民营企业经营，这些民营企业主要以利润最大化为经营目标，为了降低成本，往往会减少向成本较高、用户较少的地区投资，从而难以保证城市公用事业的普通服务。另一种更为普遍的现象是，不少低收入的用户因水价、燃气价格太高而不用或尽可能少用自来水、燃气，更多地使用未经处理的井水、溪水等取代自来水，或以柴火、煤饼等取代管道燃气，这实际上是普遍服务难以保障的隐性形式。
　　
　　（四）政府承诺缺失
　　
　　民营企业进入城市公用事业投资建设基础设施后，就会产生大量的沉淀成本，当企业投资而形成的资产转为他用时，就会大大贬值甚至毫无价值。相比较而言，城市政府对民营企业的价格和产量等管制政策却容易调整。这就存在政府和企业的调整成本的不对称性。这反映在实践中，一些城市政府为了吸引投资者，对价格和产量做出某些承诺。但随着市场和技术等因素的变化，或者由于政府决策的调整，致使政府承诺难以实现，造成政府承诺缺失。有的学者认为，政府承诺缺失实际上就是由于无法对政府进行长期有效的制度性监管和约束，政府代理人可利用这一缺陷，为追求自身利益而盲目承诺或不承诺，所形成的制度性的有效承诺缺位。主要表现在滥用承诺和承诺不连续性。一些城市政府把城市公用事业特定项目的民营化作为完成招商引资的重要途径，看做是显示改革开放意识的政绩工程，为急于求成，缺乏对市场的前瞻性预测而盲目承诺，结果这种短期化的、缺乏法律依据的承诺往往难以长期实施。而在城市政府领导人换届后，新的领导人经常会否认上届领导人所做的承诺，从而对民营企业造成政府承诺缺失。
　　
　　（五）政府高价回购
　　
　　随着城市化进程的加快，国家对节能减排、污水和垃圾处理等强制性要求不断提高，而政府财政将更多地用于社会公共福利领域，一些城市对供水和污水处理等投资较大的基础设施无能为力。在这种财政压力下，不少城市政府开始对城市公用事业进行民营化。但民营化并不是政府可以对城市公用事业撒手不管，而是仍然要负应有的责任。在实践中，一些城市政府对民营化缺乏正确判断，对部分公用事业实行民营化后，由于生产资料价格上涨等因素，民营企业要求政府提供较多的补贴；或是要求政府较大幅度提高城市公用产品价格，引起价格上涨幅度过大；或是由于政府需要对城市公用事业实行战略性重组等，政府对已实行民营化的城市公用事业项目实行回购，由民营再变为国营。但由于特许经营合同尚未到期，民营企业往往会提出较高的补偿要求，从而造成政府高价回购现象。
　　
　　三、城市公用事业民营化负面效应产生的主要原因
　　
　　（一）民营化的目标认识模糊
　　
　　我国城市公用事业实行民营化的基本目标是，坚持和完善社会主义市场经济体制，发展混合所有制经济，推动各种所有制经济平等竞争、共同发展，建立公平竞争的市场环境，充分发挥市场配置资源的基础性作用。而更为直接的目标是，通过激发民营企业在城市公用事业中的创新精神，提高城市公用事业的效率；通过投资主体多元化，减轻政府对城市公用事业的财政负担；增强城市公用事业的供给能力，以更好地满足城市化的需要。最终让社会公众分享改革成果，确保并增加社会公众利益。但在城市公用事业民营化实践中，不少城市政府对民营化的目标认识模糊，例如，一些城市政府将增加财政收入，减少财政补贴以首要考虑，像“土地财政”一样转移城市公用事业产权或经营权，并将这种财政收入挪做他用；有的城市政府将具有公益性、需要政府不断投入的城市公用事业视为“包袱”，一卖了之，推卸政府责任；有的城市政府盲目进行招商引资，搞“政绩工程”，结果削弱了政府对城市公用事业的控制力。
　　
　　（二）缺乏有效的法规政策准则
　　
　　从国内外城市公用事业民营化实践中可以总结出的一个基本经验教训是，为保证城市公用事业民营化的有效性，必须要有相应的法规政策为依据。但从中国城市公用事业民营化有关的现行法规政策看，虽然在宏观层面上，党和国家相继出台了有关鼓励民营经济发展，扩大民营企业经营范围，非公有资本进入法律法规未禁人的基础设施、公用事业及其他行业和领域的政策。国家建设部还先后颁发了《关于加快城市公用事业市场化进程的意见》等法规，对我国城市公用事业民营化具有一定的导向性，并发挥了指导作用。但由于中国国土面积大，地域辽阔，城市公用事业又具有地域性，各城市之间在城市基础设施、经济发展水平等方面存在较大差别，因此，国家有关促进城市公用事业民营化的法规政策的效果如何，关键在于各城市政府能否制定切实可行的“地方性法规政策”。同时，对特定城市而言，城市自来水、管道燃气、污水和垃圾处理、公共交通等特定城市公用行业在技术经济特征、发展阶段等方面存在一定差距，在民营化法规政策制定与实践中也应有所区别。但在政策实践中，不少城市政府过于强调“上下对接”，缺乏政策创新，只是“改头换面”，基本搬用上级的法规政策，更没有考虑不同城市公用行业的特点，制定出适合当地城市、不同行业实际的民营化政策，从而在政策层面和政策实践之间存在较大的自由决策空间，使民营化缺乏有效的法规政策准则，从而弱化了法规政策对城市公用事业民营化中产生负面效应的制约作用。
　　
　　（三）对特定的民营化项目缺乏科学论证
　　
　　城市公用事业民营化的改革效果，需要通过具体的城市公用行业特定项目民营化体现出来，因此，特定项目民营化是城市公用事业民营化的基础。而任何一个项目都是城市公用事业的物质基础，关系到一个城市生产和居民生活的保障问题。这决定了任何一个特定城市公用事业民营化项目都是一项综合性和系统性的工作，涉及规划、决策、组织、实施、多方参与、监控和绩效评估等方面。从时间跨度看，许多民营化项目的特许经营期为20-30年，同时还要考虑到特许经营期满后项目回收后的有效使用问题。这些都要求对特定的民营化项目实行科学论证。
　　但从我国城市公用事业民营化实践看，不少城市政府忽视对特定民营化项目的科学论证，注重眼前利益，缺乏长远的、动态的考虑，这必然在民营化后为政府与企业发生争端留下隐患，其损失最后还是由城市政府埋单，但最终真正受损者是纳税人和广大消费者。大量的城市公用事业民营化负面效应案例都说明了这一点。
　　
　　（四）缺乏对民营企业的有效管制
　　
　　城市公用事业实行民营化改革后，在一些城市公用行业或某一行业中的特定业务领域中，民营企业成为实际经营主体。但民营企业主要以利润最大化为经营目标，怎样既保护民营企业的正当经济利益，又维护社会公共利益，如何有效实现两者的动态均衡，这是城市政府必然面临的新问题。而这一问题的核心内容是对具有一定垄断性的民营企业的进入、价格、质量和环境等实行有效管制。但在城市公用事业政府管制实践中存在的主要问题是：缺乏现代管制理念。管制是城市公用事业民营化后必须加强的政府职能.但许多城市政府对管制这一新的政府职能缺乏认识，沿用过去管理国有企业的办法管理具有独立地位的民营企业。缺乏高效率的、具有相对独立性的管制机构。许多管制职能分散在城市公用事业局或类似机构、物价局、水利局、环保局、发改委、卫生局、建设局等政府部门，难以实现一体化的综合管制。缺乏实行有效管制的法规政策依据。在有关法规政策中，对管制权限的分配、管制责任的分工、管制方法和手段的运用无章可循。这些问题的综合反映就是对民营企业缺乏有效管制。在城市公用事业民营化中，在价格、产量和质量等方面反映出来的负面效应，实质上都是政府缺乏有效管制的外在表现。
　　
　　四、城市公用事业民营化负面效应基本对策
　　
　　（一）建立与完善有关民营化的法规政策体系
　　
　　城市公用事业民营化的法规政策，在政策层级上涉及国家层次的法规政策、省级层次的法规政策和城市政府的具体法规政策；在法规政策内容上，涉及社会经济、政治、法律和政府管理体制等方面，在经济领域又涉及产权制度、财政、税收、价格和投资等。因此，为促进城市公用事业民营化的有效性，应形成纵向一体化、横向协调的法规政策体系。从长远的角度看，这一法规政策体系，从纵向上由全国人大制定《城市公用事业法》或类似的法律，对适用全国城市公用事业的基本问题、改革导向等做出法律规定。它可做为城市公用事业的法规政策体系的核心。在此法律的基础上，可由国务院出台有关行政法规，对主要城市公用事业改革（包括民营化）、管制制度等重要问题做出规定。必要时，由国务院城市公用事业相关部委（主要是国家住建部）制定有关规章，对城市公用事业的一些技术标准问题（如城市公用事业民营化的特许经营制度等）做出规定。在地方政府层级上，根据国家的法律法规政策和本地的实际情况，由省级政府制定相关的地方性法规。城市政府根据上级法规政策及本城市的具体特点制定促进城市公用事业民营化的相关地方性法规政策，作为实施细则。整个法规政策体系对城市公用事业民营化的实施程序、准人制度、定价制度和管制制度等做出详细的规定，从而使城市公用事业民营化具有明确的法规政策准则，使政府对民营企业实行有效管制具有法规政策依据，这样才能保证城市公用事业民营化的规范有序。
　　
　　（二）明确城市公用事业的管制机构及其职能
　　
　　在城市公用事业实行民营化后，客观上要求对原有城市公用事业管理体制进行重大改革，城市政府必须转变政府职能，设立与城市公用事业民营化相适应的管制机构，政府通过管制机构对具有独立市场主体地位的民营企业实行间接管理。这要求城市政府制定有关法规政策，以明确城市公用事业管制机构的地位，为管制机构实行有效管制提供法规依据，打破原来多个政府部门分割管制职能的格局，授予管制机构实行有效管制所需要的管制权力。而管制机构的各种权力是通过其具体职能反映与实施的。主要职能包括：制定具有普遍适用性的行为规则和管制标准；颁发和修改企业经营许可证；实行市场准入管制；制定和监督执行管制价格；监督并惩处企业的不正当行为；调查和公开信息，等等。同时，城市政府还需要建立由社会各方组成的社会监督机构，促使管制机构客观、公正和高效地履行其管制职能。
　　
　　（三）加强对城市公用事业的政府责任
　　
　　城市公用事业民营化只是改变了城市公用产品提供的方式，即由原来的政府（国有企业）直接提供转变为由市场（民营企业）提供。从城市公用事业的基本特征看，它在城市经济发展和社会生活中具有基础性地位，其提供的产品和服务是城市生产部门进行生产和人民生活的基础性条件。这些产品和服务，不仅是城市居民的生活必需品，需求弹性较小，而且是介于公共物品和私人物品之间的准公共产品，具有公益性的特点。同时，城市公用事业是由众多行业集合而成的综合系统，并作为一个整体系统提供其特殊的产品和服务，其建设和经营都要从整体上考虑。仅仅这些特征就决定了政府在城市公用事业建设和发展中具有不可推卸的重要责任。城市公用事业民营化后，并不能减少政府责任，恰恰相反，在许多方面需要加强政府责任。主要包括：整体规划与实施的责任，重要城市基础设施的投资责任，维护广大消费者利益的责任，安全保障和应付突发事件的责任，对特殊群体和特殊事件的补贴责任，等等。城市政府加强对城市公用事业的责任意识，将有利于明确城市公用事业民营化的目标，从根本上减少民营化的负面效应。
　　
　　五、结语
　　
　　实践证明，我国城市公用事业民营化已取得初步成效，但在民营化中也出现了一些负面效应。这些负面效应的产生既有制度性原因，也有主观性原因。有的负面效应具有一定的普遍性，有的则并不多见。如何看待这些负面效应？本文的基本观点是，由于缺乏城市公用事业民营化所必需的法规政策体系、对民营企业实行有效管制的专门机构以及社会公众监督机制等制度条件，在城市公用事业民营化中产生一些负面效应是不可避免的。我们不能因此而否定城市公用事业民营化的积极作用，而是要在总结前期城市公用事业民营化基本经验教训的基础上，分析各种负面效应产生的原因，重要的是通过制度创新，为推进城市公用事业民营化的顺利发展提供良好的制度环境。
 

 
    作者：王俊豪    蒋晓青