［摘要］建设服务型政府，是我国行政体制改革的战略重点。积极推进服务型政府建设，迫切需要研究制定服务型政府建设的战略规划。服务型政府建设战略规划包括服务型政府建设的时间表、服务型政府建设的目标系和服务型政府建设的路线图。研究制定服务型政府建设战略规划，有助于指导、协调和积极推进服务型政府建设，有助于对各项体制改革进行顶层设计和总体协调，有助于实现“十二五”规划和全面建设小康社会的战略目标。
［关键词］服务型政府；政府改革；政府战略
建设服务型政府，是我国行政体制改革的核心和重点。为积极推进服务型政府建设，迫切需要研究制定服务型政府建设的战略规划。
一、研究制定服务型政府建设战略规划的重要意义研究制定服务型政府建设的战略规划，对于深化体制改革，建设服务型政府，实现“十二五”规划和全面建设小康社会的战略目标，均具有十分重要的意义。
（一）有助于将中央关于建设服务型政府的精神和要求落到实处。建设服务型政府，是党的十六届六中全会以来中央明确提出的关于深化行政体制改革的重大战略部署，任务繁重，影响深远。在建设服务型政府进程中，如果不研究制定服务型政府建设的战略规划，那么，“建设服务型政府”就容易停留在一般号召上，难以真正有效地加以落实。为防止这种情况，迫切需要根据社会主义现代化建设的战略全局和发展趋势，研究制定服务型政府建设的战略规划，使服务型政府建设在科学战略的指导下，目标明确、重点突出、统筹协调、分阶段推进，最终实现建设服务型政府的战略目标。
（二）有助于对各项体制改革进行总体协调。战略是管宏观、管全局、管长远的。古人云：“不谋万世者，不足谋一时；不谋全局者，不足谋一域。”建设服务型政府是一项系统工程，涉及到政治体制、行政体制、财政体制等各项体制改革。研究制定服务型政府建设的战略规划，有助于对各项体制改革进行总体规划和协调，进一步明确改革的先后顺序和战略重点，协调各项体制改革的关系，使各项体制改革围绕中心，相互衔接、相互配套，从而为服务型政府建设奠定坚实的体制基础。
（三）有助于科学指导和协调全国各地的服务型政府建设。进入新世纪以来，东部地区的一些地方率先提出并开始探讨服务型政府建设。中央明确提出建设服务型政府以后，各地服务型政府建设步伐明显加快，并创造了许多新鲜经验。但迄今为止，各地对服务型政府的理解、采取的做法和推进的策略等都存在明显差别。为规范服务型政府建设，急需宏观战略的指导和协调。研究制定服务型政府建设的战略规划，科学界定服务型政府内涵，明确服务型政府建设的时间表、目标系和路线图，对全国各地服务型政府建设具有重要的指导、规范、协调和促进作用，必将极大地推动和规范服务型政府建设。
（四）有助于实现“十二五”规划和全面建设小康社会的战略目标。党的十六大确立了到2020年实现全面建设小康社会的战略目标，党的十七大提出了实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，党的十七届五中全会提出了制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。在这一背景下，研究制定服务型政府建设的战略规划，使服务型政府建设主动适应我国经济社会发展的新形势、新任务和新要求，就能够有效化解社会矛盾，不断满足人民群众对提高生活质量的新期待，为科学发展和转变经济发展方式创造良好环境，为实现“十二五”规划和全面建设小康社会目标提供保障。
二、明确服务型政府建设的时间表制定和实施任何战略，都需要有一个时间表，即到什么时间，实现什么样的战略目标，完成什么样的战略任务。制定服务型政府建设战略规划，首先需要明确服务型政府建设的时间表。
建设服务型政府，是我国社会主义现代化建设的必然要求和题中应有之义，是深化行政体制改革的一项重要战略任务。因此，推进服务型政府建设必须与推进社会主义现代化建设和深化行政体制改革同步。
按照十六大以来党中央的战略构想，我国实现全面建设小康社会目标的时间是2020年。为确保实现全面建设小康社会的战略目标，党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，明确提出到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。与我国全面建设小康社会目标和深化行政管理体制改革的总体目标协调一致，我国建成服务型政府的时间表也应确定在2020年。
三、构建服务型政府建设的目标系服务型政府建设是随着经济社会的发展而不断推进的历史过程。到2020年，当全面建设小康社会目标和行政管理体制改革总体目标实现之时，我国应建成符合国情、比较完善、基本公共服务水平明显提高、基本公共服务能力显著增强的服务型政府。这是未来十年我国服务型政府建设的总体战略目标。这一战略目标包括若干子目标。总体战略目标与若干子目标构成了服务型政府建设的目标系统，简称“目标系”。
服务型政府建设的总体战略目标包括以下子目标：
（一）结果目标服务型政府建设的总体战略目标是否实现，要靠结果来检验，靠社会公众来检验。结果目标包括：
1. 基本公共服务的覆盖面。建设服务型政府，必须扩大基本公共服务的覆盖面。到2020年服务型政府建成之时，我国基本公共服务应覆盖城乡全体居民。
2. 基本公共服务的均衡度。建设服务型政府，必须提高基本公共服务的均等化水平。到2020年，我国基本公共服务在城乡之间、不同地区之间和不同人群之间的差别明显缩小，基本公共服务的均衡度明显提高。
3. 基本公共服务的水平度。基本公共服务水平不是一成不变的，必须随着经济社会发展水平的提高而不断提高。到2020年，我国基本公共服务水平不仅应适应经济社会发展水平，满足人民群众对公共服务的基本需求，而且应达到人均GDP同等水平国家的平均或以上水平。
4. 基本公共服务的供给效率。建设服务型政府，必须降低基本公共服务成本，提高基本公共服务供给效率。到2020年，要使我国基本公共服务的成本明显降低，基本公共服务的供给效率明显提高。
5. 社会公众满意度。我国各级政府是人民的政府，服务型政府建设进展如何，最终要看人民群众是否满意和满意度的高低。到2020年，我国社会各界和各个阶层的公众对政府提供的基本公共服务要达到比较满意。
（二）能力目标实现服务型政府建设的结果目标，必须提高政府提供基本公共服务能力。党的十七大报告明确要求，到2020年“政府提供基本公共服务能力显著增强”，这是服务型政府建成与否的重要标志。政府基本公共服务能力强弱，可以从以下几个方面来衡量：
1. 职能转变是否到位。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求：“通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变”。这是适应我国经济社会发展的新形势和服务型政府建设的新要求而对政府职能的重新定位，是政府职能转变的根本方向和战略重点。其精神实质，就是实现政府职能向公共服务的根本转变。因为创造良好发展环境和维护社会公平正义，也是现代政府所必须提供的公共产品和公共服务。只有政府职能转变到位了，才能够提高政府提供基本公共服务的能力。
2. 组织结构是否优化。一个良治政府，不仅管自己应该管的事，而且要管好自己应该管的事。为切实提高政府提供基本公共服务的能力和效能，必须优化政府组织结构。衡量政府组织结构优化与否，就是看政府组织结构是否符合精简、统一、效能的原则，是否实现了政府组织机构和人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变。
3. 财政支出结构是否合理。政府提供基本公共服务，是以政府财力为基础的。为保障和改善民生，逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，必须按照建设服务型政府的要求，调整和优化政府财政支出结构，切实提高政府提供基本公共服务的财政保障能力，使政府公共服务支出成为政府财政支出的主体。
4. 运行机制是否完善。现代政府要优质高效地提供公共产品和公共服务，必须不断改革和完善政府运行机制，包括科学化、民主化和法治化的决策机制；规范有序、公开透明、便民高效的执行机制；科学合理、客观公正、及时准确的评价机制；标准明确、监督有力的约束机制，等等。
（三）过程目标政府提供基本公共服务，由投入到产出，由供给到消费，有一个基本的过程或流程。对这一过程或流程如果缺少应有的规范和要求，那么，基本公共服务的供给和产出就很难达到预期的效果，公众满意度也很难提高，甚至导致公共服务的低效、扭曲、分配不公和腐败现象。过程目标应包括：
1. 透明。公开透明，使权力在阳光下运行，是政府正确行使权力的基本保证，也是保障公民知情权的必然要求。各级政府提供基本公共服务，必须做到公开透明。为此，要建立健全各类公开办事制度，依法明确公开的内容、公开的渠道、公开的时间等。
2. 民主。政府提供的基本公共服务，与社会公众的切身利益密切相关。社会公众不仅是基本公共服务的消费者和受益者，同时也是基本公共服务的积极参与者。党的十七大报告明确指出：“人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”；“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。广泛吸纳社会公众参与政府基本公共服务的决策、执行、评估和监督，可以有效防止决策的失误和执行的偏差或低效，更能有效地防止和克服公共服务领域的腐败现象。
3. 规范。即依据国家法律法规，研究制定政府提供公共服务的基本程序和行为规范，并要求政府公务员严格按照既定程序和规范办事，防止和减少行政运行的随意性。
4. 便利。按照以人为本和方便群众的要求，及时有效、方便快捷地提供公共产品和公共服务，减少不必要的环节和麻烦。
四、确定服务型政府建设的路线图明确了建设服务型政府的时间表和目标系，如果没有建设服务型政府的“路线图”，那么，建设服务型政府的战略目标即使再科学，也难以落到实处，很可能成为空中楼阁。
“路线图”是一个形象说法，这里是指建设服务型政府的路径或对策。其中最根本的一条，就是通过改革，构建适应服务型政府要求的体制和机制。
（一）构建社会主义公共政治体制人类社会政治发展史呈现出这样一条清晰的轨迹，即由君主政治走向官僚政治进而走向民主政治。例如，在1974年，全世界只有39个国家是民主国家，民主国家仅占全球国家总数的1/4。如今，将近每3个国家中就有2个是通过公开选举来选择国家领导人，发展中国家2/3的成年人都有资格参加全国的选举。［1］在君主政治和官僚政治下，只有为君、为官服务的政府，不可能存在为民服务的政府。正如唐朝韩愈在《原道》中所说：“君者，出令者也；臣者，行君之令而致之民者也；民者，出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上者也。君不出令，则失其所以为君；臣不行君之令而致之民，则失其所以为臣；民不出粟米麻丝，作器皿，通货财，以事其上，则诛。”
我们今天所要建设的服务型政府，是为公民、为社会服务的政府。这样的政府，只能建立在民主政治的基础之上。在我国，民主正在由阶级民主走向社会公共民主。建立在公共民主基础之上的政治体制就是公共政治体制。只有不断改革、发展和完善公共政治体制，才能为服务型政府建设奠定坚实的政治基础，提供强有力的政治保障。构建社会主义公共政治体制，必须积极稳妥地推进政治体制改革，切实解决民主政治建设中亟待解决的主要问题。
1. 切实加强法治建设。要强化宪法在法治建设中的核心和主导的地位，坚决维护宪法的权威，依法保障公民的主体地位，维护公民的民主权利，使公民真正成为国家和社会的主人，成为公共政治的“老板”。只有从制度上和程序上真正确保了公民的主体地位，各级政府才能认真为公民“打工”，为公民社会服务。换言之，只有权由民所授，各级政府才能做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
2. 积极稳妥地推进地方自治。马克思、恩格斯充分肯定了地方自治在现代政治发展中的地位和作用，认为地方自治是革命的最强有力的杠杆。所谓地方自治，按照马克思、恩格斯的解释，就是公民有选择地方官员和依法管理地方公共事务的权利。积极稳妥地推进地方自治，是发展社会主义公共政治的重要途径。对此，1987年，时任全国人大常委会委员长的彭真就讲过：“我国几千年封建社会，说不上民主，新中国成立以后，我们又曾经走过一段弯路，就是长期以来，我们自上而下的很多，自下而上的东西很少。……我看村委会是个最大的民主训练班。老百姓现在如果通过这种直接民主形式管理好一个村，将来就可能管好一个乡，管好一个乡以后，将来就可以管好一个县、一个省，真正地体现出我们的国家是人民当家作主。”［2］党的十七大报告进一步明确指出：人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。”
3. 改革和完善选举制度，扩大公民有序的政治参与。在代议制民主体制下，选举是公民表达意愿的最直接、最重要、最有效的渠道，是公共意志形成的最重要的途径，也是公共政治最重要的表现形式。这里的选举，既包括人大代表的选举，也包括行政首长的选举。衡量一个国家的民主化程度，一看选举是否真实，二看选举是否普遍。民主，既是人类的政治理想，也是现实的制度安排和程序设计。要建设服务型政府，确保各级政府正确执行社会公共意志，维护公共利益，就必须健全民主制度，丰富民主形式，通过改革和完善选举制度，扩大公民有序的政治参与，保证公民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，实现社会主义民主的制度化、规范化和程序化。只有不断完善公共政治体制和运行机制，扩大公民有序的政治参与，才能使各级政府准确了解民情，充分反映民意，广泛集中民智，切实珍惜民力，使维护和增进社会公共利益成为各级政府运行的出发点和落脚点，实现社会公共利益的最大化。
（二）构建社会主义公共行政体制所谓公共行政体制，就是执行公共意志，行使公共权力，制定公共政策，管理公共事务，生产公共产品，提供公共服务，满足社会公共需求的行政组织体系和管理制度。构建社会主义公共行政体制，是社会主义市场经济发展和公共政治建设的必然要求，也是支撑服务型政府的重要管理体制。构建社会主义公共行政体制，迫切需要解决以下主要问题。
1.加快政府职能转变步伐，将政府主要职能尽快转变到公共服务上来。为实现政府职能的这一根本转变，必须采取以下对策：
（1）调整政府职能结构，依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位。这是建设服务型政府的根本任务，是贯彻落实科学发展观的基本要求。科学发展观的核心是以人为本。贯彻落实科学发展观，要求各级政府始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为一切工作的出发点和落脚点，尊重人民的主体地位，发挥人民的首创精神，保障人民的各项权益，做到发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。依法明确公共服务在政府职能中的主导地位和核心地位，确保各级政府高度重视和认真履行公共服务职能，才能不断满足人民群众日益增长的公共需求，使科学发展观“以人为本”这一核心贯穿于政府工作和政府行为的始终。
（2）依法加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把政府不该管的事项转移出去。多年来，由于政企不分、政资不分、政事不分、政府与市场中介组织不分，各级政府投入了许多时间、精力和财力，管了许多不该管的事情，应该由政府管的社会公共事务和提供的公共服务却不到位。为解决这一老大难问题，必须加强法制建设，依法划清政企之间、政资之间、政事之间和政府与市场中介组织之间的权力界限，割断政府与企事业单位和市场中介组织的利益脐带，实现政府责权的法定化，用法律的刚性手段规范和约束政府行为。政企、政资、政事和政府与市场中介组织之间的权力界限划清了，利益脐带割断了，政府职责明确了，才能促使各级政府把不该管的事项转移出去，把更多的时间、精力和财力转移到公共服务上来。
（3）健全政府职责体系，依法明确各级政府公共服务的职责权限。目前，我国《宪法》和有关法律对各级政府公共服务职权的规定过于笼统，上下级之间公共服务职权重叠严重。政府间公共服务法定权责不清，宪法和法律对各级政府的刚性约束就会降低，政府间在公共服务领域的推诿扯皮就难以避免，公共服务的效能也不可能提高。因此，修改《宪法》和有关法律，依法明确各级政府公共服务的职责权限，健全政府间公共服务职责体系，是加强政府公共服务职能和建设服务型政府的当务之急。
2.优化政府组织结构。建设服务型政府，必须紧紧围绕职能转变和理顺职责关系，进一步优化政府组织结构，建立健全以公共服务部门为主体的科学化、规范化、法制化的政府组织体系。
（1）加强政府公共服务部门建设，使公共服务部门在政府机构设置中占有较大比重。目前，我国政府机构设置中，管理经济部门所占比例仍然较大，公共服务部门所占比例偏小。这种政府组织结构不能很好地适应建设服务型政府的要求，迫切需要通过改革加以调整。
（2）政府机构设置必须符合精简、统一和效能的原则。目前，我国政府机构设置还不够精简，职能职责尚不完全统一，从而影响了政府效能的进一步提高。因此，必须进一步加大政府机构整合的力度，切实解决大部门体制改革中所存在的内设机构和职能整合不到位、领导职数严重超编等问题，同时，在公共服务领域探索和推进大部门体制改革，实现政府公共服务职能的有机统一。
（3）在总结经验的基础上，加强行政法制建设，实现政府组织机构及人员编制的科学化、规范化和法制化。
3.创新行政运行机制，转变政府管理方式。建设服务型政府，不仅需要改革行政体制，而且需要创新行政运行机制，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变。
（1）健全政务公开机制，完善政务公开制度。服务型政府所提供的公共产品和公共服务，与人民群众的切身利益密切相关，人民群众也最为关心。因此，必须健全政务公开机制，完善政务公开制度，及时发布公共服务信息，公开政府提供公共服务的种类、标准、成本、形式、时间、具体提供的部门和责任人等，以满足人民群众的知情权，也便于人民群众的积极参与，防止政府运行的低效和腐败。
（2）创新政府决策机制，实现政府决策的科学化、民主化和法治化。决策是政府管理的核心环节。政府公共服务决策是否符合实际，符合人民群众最迫切和多样化的需求，直接关系到公共服务的效能。为防止和避免政府决策脱离实际、脱离群众，必须创新公共服务决策机制，将该下放的公共服务决策权下放，在公共服务决策中，实行公示制、听证制和专家论证制，广泛听取人民群众和专家意见。与此同时，还要不断总结经验，将一些成熟的行之有效的公共服务决策程序上升为法律法规，实现公共服务决策的规范化、法治化。
（3）推行公共服务绩效评估和行政问责机制。胡锦涛总书记在2008 年2 月23 日中共中央政治局第四次集体学习会上明确提出：“推进以公共服务为主要内容的政府绩效评估和行政问责制度。”政府绩效评估是政府战略管理的重要手段和工具，也是政府的重要指挥棒，对政府工作具有重要的导向作用。按照建设服务型政府的要求构建政府绩效评估指标体系，就必须将公共服务作为政府绩效评估的重要内容。对于没有很好履行这一职责的政府，要进行行政问责，追究有关领导的责任。大力推行公共服务绩效评估和行政问责制度，不仅能够推动政府职能转变，促使各级政府高度重视和认真履行公共服务职能，同时也能够促使各级政府不断改进工作，提高公共服务的质量和水平。
（4）积极探索政社合作机制，充分发挥公民和社会组织的作用。提供基本公共服务虽然是政府责任，但政府垄断式的供给，不仅难以提高公共服务效率，难以满足公民对基本公共服务的多样化需求，而且容易滋生消极腐败现象。党的十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确要求，“从制度上更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共产品。”为贯彻落实中央的这一精神，必须积极探索政府与社会的合作机制和伙伴关系，在充分发挥政府主导作用的同时，有效整合社会力量，引入市场机制，通过合同外包、购买服务等方式，降低公共服务成本，提高公共服务效能。
（5）创新监督机制。大量的历史事实证明，没有监督的政府，不可避免地产生怠惰和腐败。为提高监督系统的效能，确保各级政府优质高效地提供公共产品和公共服务，就必须改革监督体制，创新监督机制。一是提高监督主体的地位，使监督主体敢于监督；二是依法明确监督体系内部各监督主体的职责权限，使之相互协调、相互配合，形成监督的合力，防止和克服监督体系内部的推诿扯皮现象；三是将体制内专职化的监督主体置于人民群众和新闻舆论的监督之下，防止和克服监督主体的消极腐败现象。
（三）构建社会主义公共财政体制政府履行公共服务职能，是以相应的财力为基础的。因此，建设服务型政府，必须改革财政体制，构建社会主义公共财政体制。所谓公共财政体制，即满足社会公共需求的财政体制，其主要职能是为社会提供公共产品和公共服务。
党的十六大以来，我国不断加大了基本公共服务的投入，尤其在教育、医疗卫生和社会保障等领域，财政投入的力度明显加大。尽管如此，横向比较，我国财政用于公共服务的支出仍然偏低。据余斌、陈昌盛等专家研究，2007年我国教育、医疗和社会保障三项支出占政府总支出的比重总和为29.2%，与人均GDP为3000美元以下的国家和人均GDP为3000～6000美元的国家相比，分别低13.5和24.8个百分点。其中，医疗支出比重分别低4.7和8.2个百分点，社会保障支出比重分别低9.9和18.3个百分点。［3］政府公共服务投入不足，既抑制了居民消费，影响了内需的扩大，又严重制约了政府职能转变，降低了政府基本公共服务效能。为使政府积极有效地履行基本公共服务职能，必须调整财政支出结构。
第一，按照中央关于“更加注重公共服务”和“建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系”的要求，加大政府基本公共服务的投入，增加政府支出用于改善民生和社会事业的比重，使我国基本公共服务水平不仅与经济社会发展水平相适应，而且达到人均GDP同等水平国家的基本公共服务平均或以上水平。
第二，按照推进基本公共服务均等化的要求，加大对农村和落后地区基本公共服务的投入，提高农村和落后地区基本公共服务水平，逐步缩小城乡之间、发达地区与不发达地区之间基本公共服务的差距。
第三，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置各级政府的财力，增加一般性转移支付的规模和比例，加强县级政府提供基本公共服务的财力保障。
五、加强顶层设计，实行科学决策制定服务型政府建设的战略规划，是一项重大的战略决策，必须在系统深入研究的基础上，加强顶层设计，实行科学决策。
（一）加强顶层设计和宏观指导。中央应研究制定全国性的服务型政府建设的总体战略规划，对地方服务型政府建设进行战略指导和战略协调。地方县级以上政府应结合本地实际，研究制定本级服务型政府建设的战略规划。各级政府制定的服务型政府建设战略规划，应相互衔接、相互协调、相互配套，在省区之内，基本公共服务标准应大体一致。
（二）加强基本问题研究。科学制定服务型政府建设的战略规划，必须系统深入地研究我国经济社会发展的现状及其未来的发展趋势，全面系统地了解人民群众对基本公共服务的需求和期待，比较研究世界各国公共服务的供给经验、主要特点和基本规律，使服务型政府建设的战略规划建立在科学研究和准确判断的基础之上。
（三）以科学发展观为指导，坚持统筹兼顾。研究制定服务型政府建设的战略规划，是贯彻落实科学发展观的重大举措，必须始终坚持以人为本、全面协调和可持续的方针，使服务型政府建设的战略规划与经济社会发展水平相协调，与经济社会发展战略相配套，不断满足人民群众日益增长的公共需求。
（四）坚持民主、科学决策。各级政府研究制定服务型政府建设的战略规划，必须广泛听取社会各界的意见，实行听证制度、公示制度和专家论证制度。应尽量量化、细化服务型政府建设的战略目标，使之可比较、可评估、可监督、可落实，避免大而化之、笼而统之的现象。
本文系薄贵利教授为首席专家的国家社科基金重大项目 “建设服务型政府战略与对策研究” （项目号：09&ZD064）的阶段性>成果。
