[摘要]产权改革指导思想暗含的利空与利益均衡目标理论内生的缺陷是国有企业民营化改制现阶段面临的主要理论困境，国有资产管理体制的治理缺陷、利益集团改革理性的差异与冲突、就业转移阻滞所导致的双重约束以及财政供给与财政补偿的结构失衡则是国有企业民营化改制现阶段面临的主要实践约束。在国有企业民营化改制的进程中，在推行分类改革策略、优化企业治理系统与重构财政治理结构的同时，尚须不断强化改制的自增强机制，并不断强化“治理人”假设与和谐理念。
在国有企业民营化改制不断推进与深化过程中，对改制的策略作出正确的选择意义重大。否则，国有企业民营化改制有可能面临被逆转的风险。在此，基于对国有企业民营化改制所面临的理论困境与实践约束的解析，提出民营化改制的策略选择。
一、国有企业民营化改制面临的理论困境
国有企业民营企业化改制面临的理论困境主要有以下几个方面：
（一）产权改革指导思想暗含的利空
国有企业产权改革的现有指导思想其实依然遵循“所有制一产权”分析框架，强调坚持社会主义公有制的主体地位并发挥国有企业的主导功能。藉此，无论是国有企业民营化改制，还是国有企业产权重组，其均包含于社会主义公有制的多种实现形式之中。而在国有企业实行股份制改造之后，政府依然可以凭借其所持的大额国有股份控制企业，而这种实际产权的国有对于国有企业民营化改制特别是对于竞争性行业或领域的国有企业民营化改制在一定程度上依然是“利空”消息，因为既然政府持有大额国有股份，则在客观上即不可避免政府对国有企业实施干预。鉴于此，国有产权试图通过国有企业民营化改制的方式与途径而明晰到法人或自然人无疑尚有较远的路要走。而这种利益与治理双重冲突产生的背景在于：在相关配套制度建设缺失或不足的条件下，如果国有企业民营化改制要求国有企业哪怕是竞争性行业或领域的国有企业一次性地彻底退出，则政府将会面临巨大的产业风险、金融风险、技术风险、企业风险、失业风险以及信用风险等各种风险，这显然与政府的目标函数存在较大冲突。在国有企业改革的实践中，一些地方政府曾以变卖、贱卖国有资产作为其改革与工作的重心，但这种民营化注定不会长期盛行，因为国有企业产权改革归根结底受政府的领导与指引，并且国有企业目前依然是体现社会主义价值功能与实现社会主义价值目标的重要载体。
（二）利益均衡目标理论内生的缺陷
国有企业民营化改制成功的约束条件之一是必须保障各种利益相关者利益均衡目标的实现，但这一目标实现基于的一些理论本身存在缺陷。
第一，多边共同治理理论的缺陷。与强调“股东至上”的单边治理逻辑不同，多边共同治理逻辑强调契约中各治理主体的地位平等，且企业决策应经由各治理主体或利益相关者的集体谈判而达成。但事实上，任何一种均衡的实际制度安排与权利界定（包括重新安排与重新界定）总是更有利于在力量上占支配地位的行为主体集合。换言之，在其他条件既定的情形之下，特定制度下的权利结构对该制度的变迁方式起着决定性作用。例如，国有企业的既得利益集团总是处于强势地位，如果政府进一步确定产权，则有可能会损害该既得利益集团的利益，从而打破原有的力量均势，而这对政治秩序的稳定性无疑会产生潜在的威胁，正因如此，为了实现政治支持的最大化，政府难免会进行消极的制度供给。实践证明，尽管民营化与市场化取向的改革打破了传统计划经济体制之下国有企业内部利益的“低水平均衡”，但矫枉过正的结果却往往是有利于再分配者，而不利于直接生产者，一般员工成为了最容易遭受利益损失与地位最不稳定的弱势群体，而管理人员或经理的权力却得到了极大的增强。而且，因企业生产经营涉及的每一个团体与个体均系企业的利益相关者，因而企业管理者根本不知道共有多少利益相关者的利益需要纳入均衡目标，企业管理者亦无法建立起完整的联立方程组，更遑论求解联立方程组了，多边共同治理先天即存在致命的缺陷。
第二，利益共享制理论的缺陷。基于绕开对“资本雇佣劳动”与“劳动雇佣资本”命题争论的利益共享制理论认为，关于劳动力产权（一般员工）、管理者或企业家人力资本产权（管理者或企业家）与物质资本产权的制度安排分割了国有企业的剩余索取权，只要遵循“共同占有、权利共使、利益共享、风险共担”的原则，则利益共享的公平分配机制即可以实现，利益共享是制度均衡的唯一解。但一个不容争辩的事实在于，在国有企业内部，劳动力产权所有者通常处于相对弱势甚至绝对弱势的谈判地位，各利益主体（例如管理者与一般员工）之间签订的合同常常会遭到强势主体（例如管理者）的不断修改。这决定了利益共享的实施容易蜕变为物质资本所有者与管理者或企业家人力资本所有者联合起来对劳动力产权所有者实行利益剥夺，因此，在国有企业民营化改制的进程中，国有企业内部常会出现各种“经济利益与组织利益的偏态分布”。特别是，在国有企业利益均衡目标实现的过程中，关于劳动力产权或劳动力人力资本与管理者或企业家人力资本的定价机制设计显得尤为必要且重要，但既有相关人力资本定价机制的设计在起点上均明显存在偏见。亦即，无论是在主观上还是在客观上，既有相关人力资本定价机制设计围绕的重点均在于管理层。因此，无论这样的人力资本定价机制设计得是如何的精致巧妙，如果凡事遵循管理层优先的原则，且代表利益分配的各式蛋糕亦总是由管理层先切且多切，则这样的人力资本定价机制显然无助于实现利益均衡。
二、国有企业民营化改制面临的实践约束
除理论困境外，国有企业民营化改制也面临着以下四方面的实践约束。
（一）国有资产管理体制的治理缺陷
作为一种治理结构与管理模式，我国国有资产管理体制首先是一种委托代理关系，但其并非一种普通的委托代理关系，其复杂性在于从终极所有者全体人民到国有企业经营者之间需要经过诸多性质不同的委托代理关系。从全民到人民代表大会再到国家行政机关是政治程序关系，国家各级行政机关之间是行政关系，国家各级行政机关与国有企业之间在过去很长时间之内亦为行政关系。改革的关键一直在于使我国国有企业摆脱其与政府机关之间的直接行政关系。以分级代表与分级所有为特征的新的国有资产管理体制实现了“管人、管事、管资产”的三结合，其旨在消除既往“多龙治水”的管理模式。在一定程度上而言，这种国有资产分级代表与分级所有的管理体制具有一定的优点，但就治理结构而言，新的国有资产管理体制依然没有实质性地解决“所有者缺位”及“所有者越位”之类的问题，其至多亦不过是接近或逼近“所有者到位”而已，国有企业依然缺乏人格化的产权代表，亦即，在新的国有资产管理体制之下，国有企业其实依然身陷“非人”的治理困境。而且，“管人、管事、管资产”三结合的直接后果往往在于新的国有资产管理机构能够更方便地介入国有企业的日常内部事务.政企、政资能否真正实现分离无疑尚有待时日。此外，就产权束的分割与归属而言，我国国有企业民营化改制的最终目的在于产权明晰到法人或自然人，而我国国有资产管理体制强调的却往往是产权国有，尤其是实行国有资产管理分级代表与分级所有之后，地方政府较之以前具有了前所未有的权限，国有资产管理成为其政绩之路上的重要筹码，即便是其大力支持与推行的国有企业民营化改制，其初衷亦可能并非在于改善企业绩效或追求经济理性，而是有可能意在政绩工程与形象工程等政治诉求的表达与政治利益的获取。因此，这样的国有企业民营化改制对于企业层面尤其是对于一般工人而言，并没有亦不可能带来太多的激励效应。
（二）利益集团改革理性的差异与冲突
改革实质上是一个利益关系和结构调整的过程。在国有企业民营化改制这一制度变革及利益权衡与博弈的过程中，各利益集团往往会基于自身的改革理性而作出各自的行动选择，且其间的差异与冲突较为明显。
就政府而言，如果接受国有企业民营化改制，则可以摒弃亏损国有企业并卸掉相应的财政包袱。但在既有国有企业民营化改制的进程中，已出现的贱卖国有资产甚至自卖自买等违规现象，以及业已或可能造成的国有企业员工失业与对国有企业员工其他利益的侵害现象，均须计入国有企业民营化改制的成本之中，特别是不能忽视国有企业民营化改制的社会成本。因此，尽管政府在短期之内的确会具有通过民营化改制的方式抛售亏损国有企业的某种强烈意愿甚至冲动，但考虑到组织与社会的长治久安大局，尤其是在强大的社会舆论压力之下，政府显然不会刻意或极力推动国有企业民营化改制的进程。当然，并不排除政府特别是某些地方政府为追求政绩工程与形象工程而对一些国有企业民营化改制实践采取极力支持的举措与行为。
就国有银行而言，其基本上是服从政府意志而并不刻意推动国有企业民营化改制。国有银行往往热衷于给国有企业提供大额贷款，且已藉此形成大面积的呆账与坏账，而国有企业民营化改制很可能导致这些大面积的呆账与坏账失去还贷的主体，因为在国有企业民营化改制的过程中，接管国有企业产权的主体并不可能且其本身亦无责任一并承担国有企业对国有银行的先前负债。在国有企业民营化改制的过程中，尽管政府往往会对国有银行给予相应程度的呆账与坏账损失补偿，但出于自身的风险考虑，国有银行通常不会选择支持国有企业的民营化改制行为。
国有企业管理层，基于其对国有企业的实际控制权优势与信息优势，实际上已成为左右甚至操纵国有企业变革与发展的一个强势阶层与利益集团。如果国有企业民营化改制方案不符合其利益偏好与目标函数，则国有企业民营化改制往往无法实施，因为其是相关改制方案的参与制定者与直接践行者。但如果完全任由国有企业管理层根据自身的利益偏好与目标函数而自行设计国有企业的民营化改制方案，则国有企业管理层向非国有投资主体低价处置国有资产及其各种自卖自买式的设租与寻租行为无疑会扭曲与异化国有企业民营化改制的初始目标与演化路径。例如，我国既有的国有企业mbo（管理层收购）在整体上即是一种收益与风险严重不对称的股权或资产交易行为，国有企业管理层在mbo过程中处于强势主导地位，并获得了巨大的现实利益，而其本该承担的责任却被严重虚化甚至被抛离。我国一度盛行的既有mbo不但没能带来企业整体效率的提升，反而导致了较为严重的社会不公问题。这样的国有企业民营化改制往往会造成大量的国有资产流失，其必然招致政府干预、民众抵制与舆论谴责。
就国有企业普通员工而言，其最关心的莫过于在国有企业民营化改制之后，其能否继续就业，其经济收入水平下降与否，以及如果因改制而失业之后，能否得到再就业培训或再就业安排以及合理的经济补偿。如果在国有企业民营化改制的过程中，这些相关问题不能得到妥善解决，抑或国有企业普通员工阶层的利益因国有企业民营化改制而遭到了实质性的损失，则国有企业普通员工必然会站出来集体抵制这样的国有企业民营化改制。
此外，国有企业民营化改制能否顺利进行还取决于外部收购者与之相关的利益抉择。国有企业民营化改制要求对原国有企业制度下的利益相关者进行补偿，补偿额的大小决定了外部收购者的潜在利益空间。补偿要求越高，则国有企业民营化改制的阻力越大。对外部收购者而言，对国有企业原管理层与普通员工等利益相关者的补偿无疑会抬高其收购国有企业的价格下限，而一旦补偿要求超过了国有企业资产的市场价格，则国有企业民营化改制无法进行。
实践证明，在国有企业民营化改制的进程中，各利益集团基于自身的改革理性或成本一收益分析模式而表现出了不同的行为特征。正因如此，各利益集团之间往往冲突重生，其间根本无以达成利益博弈的均衡解。毋庸置疑，各利益集团行动选择的差异及其间的冲突对国有企业民营化改制产生了明显的约束效应。
（三）就业转移阻滞所致的双重约束
国有企业在产权改革或民营化改制之后会提高企业效率，同时亦会向社会释放一定数量的冗员，新兴私有部门的发展则会逐渐吸纳来自原有国有企业的失业人员。但这种国有部门与私有部门之间的就业转移并不连续，其中存在阻滞的成因常常在于私有部门的发展与壮大本身需要一定的时间积累、私有部门对其目标员工的需求存在相关特性要求、国有部门相关失业人员与劳动力的整体技能水平不高以及整个社会的就业吸纳机制不健全等。因此，失业率尤其是隐性失业率在国有企业民营化改制的过程中通常会出现大幅度的上升，一定时段甚至会出现失业率陡升现象。而失业率上升会导致社会保障负担以财政负担的形式作用于政府，以税收负担的形式作用于私有部门。藉此，国有企业民营化改制将受来自就业转移阻滞所致的双重约束：第一，为了将显性失业率控制在一定的范围之内，政府必须保留一定数量的国有企业，因此，国有企业民营化改制的进程容易遭受行政力量的直接干预；第二，私有部门与已民营化改制成功的企业的发展将受到较高税收负担的约束，而这种约束效应将对后续的国有企业民营化改制产生压力。因我国国有企业产权改革相对滞后，非国有经济比重的增加一开始并非主要因为既有的国有企业在产权改革中转变了所有制性质，而是主要因为随着市场进入成本的下降，大量新的非国有企业进入了市场以及原有的非国有企业得到了不断的发展与扩张。当然，到了20世纪90年代后期，情况已开始有所不同，当时我国各地均有相当数量的中小国有企业被民营化改制成了其他经济类型。尽管我国非国有部门或经济的整体发展与积累早于国有企业产权改革的深化或国有企业民营化改制力度的整体加强，但我国非国有部门或经济的既有成长与发展显然尚不足以吸纳来自大规模国有企业民营化改制而形成的附带效应，何况在我国经济转型时期，向来以稳为先。因此，希冀出现大规模国有企业民营化改制的图景并不现实。
（四）财政供给与财政补偿的结构失衡
国有企业民营化改制无疑特别需要财政承担起改革的初始成本，但据相关统计显示，自20世纪90年代以来，政府对国有企业的财政补贴无论是企业亏损补贴还是政策性补贴总体上均呈下降趋势，其成因在于有限的中央财政资源本身担负着推动我国经济整体增长的巨大任务与责任，其不可能有过多的剩余来负担国有企业民营化改制所需的各项成本。特别是在实行分税制改革之后，省级以下地方政府之间的财权、事权关系安排尚处于一种治理边界模糊的博弈状态，加之市场经济浪潮冲击下的一些地方政府尤其是相关区域县乡一级政府的财政开始变得举步维艰，没有能力承担国有企业民营化改制所需的资金。而且，如若缺乏规范的财政补偿制度，则即便是再强的财政供给亦难以满足国有企业民营化改制的成本需求。就当前而言，我国最低工资制度、最低生活保障制度、再就业安排制度、失业保险制度、救助制度等财政补偿制度的整体建设尚不完善，财政补偿制度的局部实施亦是参差不齐。此外，财政补偿的方式与财政补偿的标准尚未有完全确立，政府本来就有限的财政补偿通常亦难以真正落实到位。例如，无论是从宏观层面还是从微观层面而言，政府给予的补偿均应是针对改革受损者的补偿，而且在补偿数量较小的条件之下，应当优先针对受损最大的成员（比如下岗职工）进行补偿，然而现实却是，在国有企业民营化改制的过程中，政府给予的补偿实际上更多地落到了国有企业的管理阶层身上，而且该阶层获得的补偿有时甚至超出了即使在完全补偿条件之下亦不能达到的数量，即是一种超额补偿，其结果是这一阶层成为事实上的国有企业民营化改制的受益者。由此，产生两方面的后果：第一，真正的受损者因得不到应有的补偿，改革热情衰减；第二，事实上的受益者因获得的收益同改革本身常常脱节，其所支持的改革并非是真正意义上的改革。因此，我国国有企业民营化改制常因成本过高而难以为继，在欠发达地区体现得尤为明显。
三、国有企业民营化改制的策略选择
基于上述分析，提出以下几点对策建议：
（一）推行分类改革策略
依据国有企业的分类与属性差异，我国国有企业产权改革或国有企业民营化改制必须推行分类改革策略。具体而言，对竞争性行业或领域的国有企业而言，无论其规模大小，原则上均须采取民营化改制或类似民营化改制的手段，不但须落实政企、政资分开，而且尚须确保产权明晰到法人或自然人：而对非竞争性行业或领域的国有企业而言，则暂时仍须采取产权以国有性质为主的形式，例如采取国有独资或国有控股的形式，以期更好地实现这些国有企业现阶段的经济社会职能及其他相关历史使命。当然，在现实经济中，某些竞争性行业或领域的大型国有企业要一步实现产权明晰到法人或自然人仍具有相当程度的体制性困难。对此，国有资产管理部门可以给这些国有企业安排一些所有者代表或产权代表，实行“所有者代表负责制”；而对于竞争性行业或领域的中小国有企业改制而言，则应尽可能地实现其产权明晰到法人或自然人，至于其改制方式，则可以在法律框架内实现多样化。必须说明的是，无论国有企业民营化改制的方式与程度如何，其中的国有资产定价、折价与转让必须科学合理，并实现公开、公平与公正。此外，在我国国有企业民营化改制推行分类改革策略的同时，我国国有资产管理体制亦须作出进一步的变革与完善，特别是，国有资产监督管理委员会必须进一步定义与厘清其自身的治理边界，以免长期陷入监督与管理合一的治理悖论。
（二）优化企业治理系统
在当前的国有企业中，就总体而言，无论是管理层，还是普通劳动作业层，其实均存在激励不足与监督不力的问题。对于国有企业的民营化改制而言，首先必须建立科学合理的补偿机制与人力资本定价机制，以清偿我国国有企业中既有的激励不足或缺失.而在国有企业民营化改制成功之后，则须为其设计科学合理的治理结构与治理机制。此外，我国国有企业之所以难以在现阶段实施大规模化的民营化改制，产权市场、要素市场与资本市场的发展滞后亦是一大重要原因，因此，我国国有企业民营化改制的有序推进离不开产权交易市场的建立与健全以及生产要素市场与资本市场的完善。其中，建立与健全产权交易市场旨在为国有企业民营化改制中的国有资产定价、折价与转让提供一个公开、公平与公正的平台，用市场竞争与法制规范的方式防止各式变质民营化改制中的国有资产流失，而完善生产要素市场与资本市场则是旨在使冻结在国有企业中的国有资本与要素在市场竞争机制的作用下实现合理流动而增值。总之，我国国有企业民营化改制的绩效离不开一个优化的治理系统，其既涉及企业内部治理结构与治理机制的完善，也涵盖企业外部市场治理体系的健全。
（三）重构财政治理结构
财政必须实行从生产建设性财政向公共服务型财政转变，其要义在于合理界定中央及地方政府的财政治理边界，并让地方政府自主决定其辖区范围之内大部分国有资产存在的领域与形态。在此基础上，在国有企业民营化改制的进程中，政府尚须针对相应的财政补偿确立优先补偿的原则，以免发生“撒胡椒面”或“仙女散花”式的财政补偿现象，导致财政补偿资源的配置效率低下，甚至引致社会矛盾。但无论怎样，在国有企业民营化改制的进程中，首先必须给予下岗职工、老年职工等弱势群体及其他利益受损的相关主体包括相关国有银行以合理的利益补偿。否则，一旦没有足够的资金或能力补偿利益相关者，则国有企业民营化的利益均衡目标无法实现。
（四）强化改制的自增强机制
制度变迁具有自增强特征。亦即，无论是强制性制度变迁还是诱致性制度变迁，均会显示出一定的自我加速趋势。作为一种制度变迁，国有企业民营化改制的自增强特征主要体现在以下几个方面：第一，国有企业民营化释放的制度绩效可以产生巨大的示范效应；第二，市场竞争能够促进国有企业民营化，国有企业民营化反过来又会加剧市场竞争；第三，国有企业民营化能够促进市场体系的发育与完善，而市场体系的日臻完善又能够改善后续国有企业民营化的初始条件，并引致相关政府管制的解除、价格的市场化改革以及行业进入壁垒的消除等制度重构的实现，从而进一步提高国有企业民营化的制度绩效。在中国的市场化改革进程中，无论是推行国有企业的分类改革策略，还是优化企业治理系统与重构财政治理结构，均须不断强化国有企业民营化改制的自增强机制，并藉此让国有企业民营化本身成为国有企业民营化的动因。
（五）强化“治理人”假设与和谐理念
特别需要提出的是，无论是在制度变迁还是在组织与社会变迁中，均须不断强化一种全新的关于人性的假设，亦即“治理人”假设。所谓“治理人”假设，是指在组织与社会中，每个人均是承载相关权力、责任与利益的主体，在一定的制度环境等约束条件之下，“治理人”应将自身全面的权责利置于一个均衡的结构之中，而并非仅仅作为一名“经济人”而进行理性的利益计算，藉此，可以实现个人、组织与社会各自的权责利关系对等。
强化“治理人”假设有助于实现组织与社会权责利结构的制衡，从而有助于实现组织与社会治理结构的和谐。在我国国有企业民营化改制的进程中，强化“治理人”假设与和谐理念有助于实现各利益集团之间利益博弈与政治竞争的均衡，从而有助于降低中国国有企业民营化制度变迁的组织与社会治理成本。
作者：严若森
