范存举
城市规模问题是一个长期争论的命题。我国历来强调控制大城市规模的政策(简称规模政策),但是实施的过程却往往与之背道而驰,大上海已经够大了,偏偏又划出了浦东开发区。进入90年代以来,各大城市无不进行城市规划的大调整,而其总用地规模、大体上与经济规模一样的翻一番。一些大城市的规划目标要进入特大城市行列,据说有20多个城市的规划目标是国际化大都会。还有为数不少的中等城市规划目标要进入大城市行列。因此, 规模政策 ” 变成了一句空话。其实,推动城市规模发展的动力是当地经济发展的活力、区位优势的显现和投资环境改善的一种合力,是难以阻挡的客观现象,对于即将迈步进入小康社会的、有12亿人口的大国,尽管城市化的主渠道是走发展小城镇的道路,但在一个省区范围内有一、二个特大城市,有一批大城市和中等城市作为经济支撑点是十分必要的。当然也不能不顾客观条件,以不切实际的空想去代替科学的预测,更不能以大规划之名而行大肆炒卖土地之实,或叫做“吃祖宗老本,花子孙的钱”。科学的做法应该是弹性规划、留足余地、阶段明确、分期实施、集中建设、紧凑发展。
城市化过程有起点也就有终点,不可能无限止的发展。从总体而言,当一个地区的城市化水平达到70%左右,总的城市(城镇)用地规模也就变化不大了。因此,城市规划必须从区域着眼,分析各种规模级城镇吸纳人口的可能性,同时科学预测其相应实现的阶段性。这种规划还应该与基本农田保护规划相互匹配,而不是二张皮。所以,若讲控制规模实质必须付以明确的时空观念。时间应界定在我国城镇水平接近或达到70%左右,即将进入变化曲线的第二个拐点的时间,空间则应根据可持续发展的原则,既保证我国粮食的基本自给,又使城市可以弹性发展,进行平衡和布局,寻求可以拓展的备用空间范围。最近江苏省率先在全省范围内开展了把村镇建设规划区与基本农田保护区结合起来加以划定的工作,亦称二区划定工作,很值得各地借鉴。
布局问题
城市的布局应该有二层内涵：一是指大的地域空间内的城镇分布均衡性问题。随着地区经济发展条件优劣的变化,在全国范围内必然出现城市分布疏密差异的不均匀性。我国东部沿海省区工农业经济基础条件较好,加之较早获得改革开放的优惠政策,因此近年来城市化速度也较快,同时这些地区人口密度相对较高,因此城市分布密度和规模趋向高密也是必然的。现在在长江三角洲、珠江三角洲出现所谓都市绵延带的新课题也是必然的。而大西北地区由于地广人稀,经济发展也受一定条件制约,即使今后城市化水平较高时,城市的分布密度也还会是偏低的。因此并不存在必须在全国范围同步解决城市布局平衡的问题。如果实行大规模的移民政策和企业搬迁政策,强制调整人口分布密度,实践证明收效甚微,甚至是得不偿失的。随着发达地区本身产业层次的升级,低层次产业必然发生梯度转移,与这种转移相伴随的结果,或者可能在一定程度上缓解这种不均匀性。
就某一特定地区而言,确实存在一个城镇体系的合理布局问题。因为不同规模级的城镇发挥的能级作用是各不相同的。我们希望的是最大限度地综合发挥各级城镇的效益,因此,要寻求合理的分工,尽可能避免重复建设和效益的抵消。每个城市发展的规模,还受自然条件的制约,如水资源、土地资源 —— 特别是基本农田保护政策的制约,环境容量的制约等。城镇与区域内可能形成的基础设施网络关系密切。如陆路、水路、航路等交通条件,通讯条件、电力供应条件等。还有城镇本身的特色产业、旅游资源、历史文化等等是否有优势条件等。所以,城镇处于特定的空间,赋予特定的发展目标,造就一个有机的、高效的、可持续发展的城镇体系,这就是加快城镇体系规划的意义所在。
城市的结构形态问题
如果讲实行城市“规模政策”难度较大,是由于很大程度上取决于客观经济推动力的作用,那么,城市的空间结构形态却是可以通过人的主观能动来加以引导的。我国很多大城市实际是在中等城市的基础上发展起来的,传统的扩展模式是以原有城市核心区为中心向周边不断辐射扩散,每隔若干年调整一次城市规划,不断的吃掉周边的郊区和农田,就像摊大饼一样,愈摊愈大。
这种模式造成的后果是：一原有城市内部的基础设施每隔若干年就要扩建或更新,马路一扩再扩,房屋拆了建、建了拆,人行道挖挖填填、填填挖挖 ,旧的管线拆不了,新的管线不断挤进有限的地下空间,陷入一种低水平重复建设的循环之中。二由于是一张大饼,周围开发度较高、效益较好的农田菜地必然不断被蚕食,即使到远郊去复垦地也难以收到原有的效益。三人们成天穿梭忙禄在混凝土森林之中,与大自然愈来愈疏远。四城市的历史文化在不断的拆拆建建之中逐渐泯灭,依稀可辨的也只能是在重重高楼包围之中茕茕孓立的个别古建筑或宅院,既不协调也毫无情趣可言了。五不间断的旧城改造,容积率和密度不断地提高,致使城市不堪重负。特别是作为城市市区中心的黄金地段,被折腾的强度往往也是最高的,环境污染,交通阻塞,使人有窒息之感。
因此,城市发展能否寻求新的结构形态,而且体现在城市规划中去,是摆在城市领导者和规划工作者面前的重要课题。主张城市化道路以大、中城市的发展为主体的学者,特别强调城市的规模效应,而且城市愈大规模效应愈为突出。对这一命题也要辩证分析。在一定发展历史阶段,上述结论应该是对的,因为城市是集聚的产物,而规模效应与集聚机理是密切相关的。但作为城市发展仅仅是以传统的空间集聚方式为模式,那么,发展到极端必然会向其相反方向转化。因为这种连片空间的集聚必然构成愈来愈大的封闭体系,集聚所带来的正面效应逐渐为同时产生的负面效应所抵消,甚至后者超过前者。为克服这种现象,早在本世纪初,就有几位城市地理学和城市规划工作的先驱者,提出过改变城市结构形态的明智之见。例如俄国的彼得·克鲁泡特金在《田野·工厂和车间》一书中指出：新的快速交通和通讯手段的出现,以及地区的并网发电等,会使小的社区在主要技术设施和便利方面与过分拥挤的城市相媲美。“小城镇里的人们可以直接接触,并享受城市和乡村两者的优点。”英国的埃比尼泽·霍华德最早提出的“花园城市”的构想,美国著名的城市与区域规划的先驱刘易斯·芒福德在评价霍华德时指出 他提出一种新的城市发展形式来医治城市市中心的脑溢血病和城市边远地区的瘫痪病。”“霍华德懂得,缓解城市的拥挤情况,不是靠大城市的郊外居住区所能解决的,而应该把城市的所有功能疏解开来。他拒绝向郊区发展这种临时性的过渡方式,而要寻求一种城市与乡村稳定持久的结合,而不是脆弱的连结。”如果在世纪之初城市规划的先驱者心目中的理想城市还难以变为现实,那是因为人类还缺乏足够的科学技术的支撑,还无力摆脱那种机械的、连片空间集聚的无奈。那么,面临新世纪的到来,特别是现代基础设施网络建设的高速发展,如高速公路网、高速铁路网、信息高速公路网以及门类齐全的各种服务网的建设已不是神话。网络时代和信息时代的到来使地球变小了,而人们的活动空间却变大了。城市规划工作的回旋余地和视野也就得以大为展开。单纯实行规模政策所难以达到的目标,完全可以通过城市结构形态的调控来加以实现。笔者认为理想的城市实际应该是区域内的城市群,它们依靠现代网络结构来加以支撑,各种适度规模级的城市和城镇合理分布的网络的结点上。形成城乡之间不仅协调,而且具有相对稳定的关系。各城市或城市组团的内部功能明确,配套齐全,与外部网络互为输出入系统。变封闭体系为开放体系(或称开敞体系)。如果讲控制规模,就应该着力控制老城市的中心区规模,改造旧城主要在城市质量上、文化底蕴上下功夫,而切忌盲目在数量上作打算。发展城市新的组团,要严格保护和合理调整周围的农田、果园和林地,城郊的农、林、牧业应该较早实现高效、高质,成为 都市农业”。这种形态,非但不被城市所排斥,恰恰是构成城市良好生态的有效组成。建设步骤上要集中力量逐个进行,使之建成一片、配套一片,发挥一片的效益。
