【内容提要】随着经济发展、科技进步和生产力水平的提高，二元户籍制度的弊端也一一暴露出来。计划经济时期二元分割体制下的三个利益主体（农村居民、城镇居民和国家）的收益呈递减趋势。成本－收益分析表明了我国二元分割体制处于一种制度不均衡状态；同时，成本与收益的高比例决定了我国二元分割体制的变迁既是一种内生型的制度变迁，是社会主义市场经济发展的需要；也是一种外生型的制度变迁，是国家在社会共识的前提下主导的制度变革。
【关 键 词】制度经济 产权 交易费用 二元体制 制度变迁
理论分析
新制度经济学认为，制度是经济增长的源泉，这不仅是新制度经济学的一个基本问题，而且也被我国的改革实践所证实，“改革就是解放和发展生产力”的论题就较好地解读了制度在我国现实经济生活中的重要性。因为制度一直被人们用来使其相互交往具有稳定性，并提供特定的激励框架，从而形成各种经济、政治和社会组织。
一、关于制度定义的分类
为了分析的方便，我们先对已有的制度定义做一个划分。首先，以科斯、威廉姆森为代表的新制度经济学者从交易费用概念出发，将私人部门中一系列治理交易活动的结构看成制度，它包括市场、组织和组织间的契约关系。这个定义最典型的应用就是对私人部门中存在着的企业组织的研究，以及对存在于市场和企业之间的连续治理谱系的研究 。第二类制度观将制度定义为社会博弈的规则，诺斯和奥斯特罗姆是这种制度观的著名代表。诺斯(1981)认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利和效用最大化利益的个人行为”(道格拉斯·C.诺斯)。这种约束包括人们有意识设计出来的正式规则约束，如宪法规则、产权规则和契约制度等，以及习俗、惯例、社会规范等非正式规则约束，它们定义和限制了个人的决策集。正如诺斯自己所言：“制度是人所发明设计的对人们相互交往的约束。它们由正式的规则、非正式的约束(行为规范、惯例及自我限定的行为准 则)和它们的强制性所构成”。诺斯的制度定义包含了规则和规则的实施两个层面的内容，规则的实施既可以自我实施，也可以通过第三方强制实施。第三类制度观将制度的定义从有形的组织和规则扩展到文化、思想 习惯、社会规范等无形的方面，由此制度表现为人类社会活动中的秩序，这大大丰富了人们对制度的理解。美国的旧制度主义者、奥地利学派和博弈论的新近发展都为这一制度内涵的扩展做出了贡献。如美国旧制度经济学的开创者凡勃仑(1899)认为，“制度实质上就是个人或社群在某些关系或某些作用方面的流行思想和习惯 ”(凡勃仑)。奥地利学派的哈耶克将制度理解为自发的社会秩序，这一自发的社会秩序是人们在按照一般的行为规则追求各自目标的过程中自发型构出来的，而影响人们行为选择的一般行为规则是通过特定的习俗、传统和文化传承，在群体竞争的基础上逐渐演化出来的。现代博弈分析通过博弈均衡的概念在推进人们对制度的认识上迈出了重要的一步。例如，重复博弈中子博弈精炼均衡概念对理解制度选择的微观机制十分有帮助。根据子博弈精炼均衡的性质，比较制度分析将制度定义为自我实施的对行为的非技术决定的约束。与那些依赖第三方强制实施的制度不同，自我实施制度是制度博弈参与者协商谈判后自愿达成一致的结果，是自发产生并自我实施的，不需要依赖任何外部力量保证制度的实施。青木昌彦更将制度定义为参与人的公有信念和均衡概要表征的集合。格雷夫(1996)则认为 ：“在博弈论框架中，两个相互联系的制度要素是(关于别人行为的)预期和组织……组织是非技术因素决定的约束，他们通过引入新的参与人(即该组织本身)，改变参与人所得的信息，或者改变某些行为的报酬来影响行为”(青木昌彦)。博弈者的预期影响着制度选择的均衡结果，而制度博弈参与者的预期又要受到其文化信仰和社会文化传统的影响。
以上制度概念分类体现了人们对制度的理解逐渐从外在制度走向内在制度的趋势，而这些不同的制度定义体现了不同的理性趋向。第一、二类制度观体现了新古典经济学工具理性在制度分析中的运用，显示出理性建构的倾向。这种建构理性与哈耶克所猛烈抨击的法国式建构理性在程度上有所不同，但其逻辑底蕴是一致的，即认为人类理性足以保证人们可以根据 不同经济活动的需要选择和设计有效的组织形式和产权规则。第三类制度定义属于演进理性主义，认为制度不是制定的，而是内生于人们的互动之中，是人类社会长期互动演化的结果，哈耶克的自发社会秩序思想堪称这种制度演进理性主义最好的代表。
二． 制度变迁
以诺斯为代表的西方新制度经济学派把制度变迁分为两种：一种是诱致性制度变迁模式，即制度的变更者或者新制度安排的创造者是由一个人或一群人，在响应新的获利机会时自发倡导、组成和实行的制度变迁；另一种是强制性制度变迁模式，即在政府对制度变迁的目标模式具有理性认识的基础上，由政府通过法律和命令而实现的制度变迁。
制度的功能主要是为经济组织（个人）的行为选择提供可以遵循的规范和明确的结果预期，使其行为具有个人理性和社会理性的统一。但是，任何一项制度安排与制度选择都不是随意决定的，而是根据成本费用与收益分析权衡决策的，只有在预期收益大于预期成本的情况下，行为主体才会推动直至最终实现制度的变迁（DC.诺思，1994）。新制度经济学告诉我们，一个节省交易成本的制度安排、制度框架和制度创新的空间是至关重要的。 对制度变迁的方式及其机理，新制度经济学家存在着不同的看法。布罗姆利将其划分为三类（布罗姆利，1993），一是以交易费用分析为基础的制度变迁理论，其代表人物是张五常和威廉姆森。他们认为，制度变迁主要是指产权制度的变化，而产权制度变化的动因在于交易费用（张五常，1990）。二是拉坦和速水的诱致型制度变迁理论。他们用供给- -需求框架分析制度的变迁，认为制度供求的变化导致了制度变迁，影响制度需求的因素包括要素或产品相对价格的变化及与经济增长相关联的技术变迁，影响制度供给的因素包括社会科学知识及法律、商业、社会服务和计划领域的进步（拉坦和速水，1990）。三是诺斯的制度变迁理论。与马克思、拉坦重视技术进步对制度的影响不同，诺斯强调认知和选择对制度变迁的决定作用。竞争过程中的人和组织通过学习改变对现有制度的评价，进行新的选择。当制度的预期收益大于预期成本的时候，行动集团就会实施制度变革，由于认知水平和意识形态的作用，制度变革中会出现路径依赖现象。
诺思把前人关于技术演变过程中的自我增强现象的论证推广到制度变迁方面来，认为在制度的自发演进过程中，同样存在着自我增强与路径依赖的机制，使制度演进一旦走上某一路径，会在以后的发展中得到自我强化。沿着既定的路径，制度的变迁可能进入良性循环的轨道，但也可能顺着错误路径往下滑，甚至被锁定在某种无效率状态之下。“制度变迁中的路径依赖的政策意义在于，已有的制度的改变只能靠外在的力量与方式实现，领先内在因素自然演进的方式难以使制度变迁脱离既有的路径，正如诺思所言，既有方向的扭转，往往要借助于外部效应，引入外生变量。特定制度建立后，其各种转置成本和退出成本高昂，出现自我强化机制，使制度变迁往往陷入既定轨迹而难以变更”（吴敬琏）。制度具有特殊性，也具有普适性。制度的普适性主要表现在制定制度的基本原则、理念、技术具有普适性。制度的基础在于理性与价值，制度是人的理性和价值的外化。新制度经济学指出，制度供给不足的主要原因在于“搭便车”行为，普遍的“搭便车”倾向是人们普遍厌恶的旧制度迟迟不能被更好制度替代的原因。搭便车行为对于一个封闭区域而言是阻碍制度创新以及导致制度供给不足的重要因素，并由此决定制度创新的主体是政府而不是社会单位或个人，但对国与国间借鉴、模仿、移植而言，搭便车行为则具有明显的正效应，既不会阻碍先发国的制度创新，又成为后发国制度变迁的强大动力。国与国之间被模仿制度具有公共产品属性。“公共物品”的定义要求这种物品具有“非排他性”与“非竞争性”的特点。一是非排他性。制度并轨能够降低信息成本、界定权利边界和监督制裁机会主义行为，从而降低交易费用。制度的一致性带来的利益是交易各方共同享有的，我们很难把参与的某一方从制度并轨带来的这一收益中排除出去，从而具有了非排他性。关税及贸易总协定以及国际货币基金组织，仅仅对于其成员国来说才是公共物品，可是贸易战或不稳定的货币体系可能危及每个国家，甚至前苏联也乘机利用了稳定的国际货币体系。二是非竞争性。增加一个国家对于某个国际制度的分享，一般不会导致制度成本的明显增加，或者说，增加一国对其分享的边际成本是比较低的。因此，一般而言，国际制度也具备非竞争性的特点。制度具有非排他性和非竞争性，属于公共产品，但又是一种特殊的公共产品，其特殊性就在它的扩展效应和学习效应。模仿创新型制度变迁实际上是一种合法的搭便车行为，但与技术模仿这种搭便车行为不同的是，率先创新者并不一概反对这种利益外部化的移植，甚至有可能给予一定的支持来鼓励制度的移植，以谋求制度的规模效益，减少全球化中制度性的摩擦与摩擦成本。
三．交易费用
新制度经济学在研究经济运行时，对交易费用的产生，有着更符合实际的若干假定：
（1）有限理性与信息费用；
（2）机会主义行为倾向于签约、维护交易协议的费用；
（3）不确定性和保险费用。
而交易费用的产生也可看作是基于：
第一：人的有限理性
第二：信息不对称
第三：资产的专用性
第四：界定产权
明确这一点对理解制度的存在极为重要。如果交易费用不存在，则意味着“只要产权明晰，交易成本为零，不论产权开始时如何分配，有关当事人都可以通过谈判和协商来消除有害的外部影响，实现资源的有效配置（科斯定理Ⅰ）”[1]，即交易是和谐的，这样的假设将会推出：制度范畴（用以协调经济活动中人们的相互关系和界定人们财产权利，以提高经济绩效）将失去其基本的前提条件和理论基础。实际上，很多相应的组织、规则等制度要素被创造和演变出来，用以降低交易费用。经济交易活动存在大量费用，而且可能相当高，那么，旨在降低各种交易费用、提高经济效率和协调经济秩序的组织管理制度，就具备了存在的客观基础。当然，有限理性、机会主义行为倾向和经济环境的不确定性等因素在现实经济生活中也大量存在。
实际分析
在新中国建立初期，我国政府在法律上对迁徙自由持肯定态度。作为新中国临时宪法的《共同纲领》和1954年我国第一部《宪法》第90条都明文规定：“中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由”，又由于当时城市经济是“百业待兴”，客观上也需要很多农村劳动力的填补，因此有大量人口从农村流向城市。建国之初，我国居民根据自己生活、工作或其它方面的需要，在全国范围内寻找最适宜自己的地方生活和工作。 到1958年，我国二元分割体制正式形成，其标志就是1958年我国颁布的《中华人民共和国户口登记条例》。该条例明确规定：农村居民迁往城镇一定要持有城市劳动部门或学校录取证明以及城市户口登记机关的准迁证明。至此，国家通过法令的形式把我国的人口硬性地分为城镇人口和农村人口，并限制劳动力的自由流动。由于当时政策的不稳定和社会形势的风云突变，《中华人民共和国户口登记条例》并没得到很好的贯彻和执行。农村流向城市的人口有增无减，严重影响了国家经济的正常进行。有鉴于此，公安部作出了相应的规定，强制性地阻止农村人口流动。可以说，20世纪60-70年代，中国户籍制度在《中华人民共和国户口登记条例》的基础上进一步强化了农村和城市的界限。而且，1975年修改宪法的时候，正式从宪法文本中取消了有关迁徙自由的规定，以后两次修改所形成的1978年宪法和1982年宪法都没有予以恢复。结束“文革”和粉碎“四人帮”以后，我国实行的改革开放促进了城乡经济的繁荣，使二元分割体制的弊端日益暴露了出来。20世纪80年代中期，随着土地承包制度进一步推行，农村剩余劳动力问题凸显出来了；另一方面，一些富裕起来的农民要进城镇投资，农民在城镇落户的问题变得更加迫切。为解决这一问题，1984年10月13日，国务院发布《允许农民进入小城镇落户的决定》，第一次放松了农村人口进入城市的限制。进入20世纪90年代以后，随着社会主义市场经济的发展，对于迁徙自由的政策限制事实上已被突破。一方面，法律和政策对于自由迁徙特别是农村劳动力进城，在事实上持认可态度。1997年6月，国务院批转了公安部《关于小城镇户籍制度改革的试点方案》。1998年8月，国务院再次批转了公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，这标志着我国户籍制度改革的正式启动。但是，以上的这些改革是在原有的二元分割体制上的修修补补，并没有触及制度的根本（葛笑如）。乍一看，我国二元分割制度似乎是一种社会制度，它通过规定社会成员的关于自由迁徙的权利，发挥着稳定社会的功能。但是，从社会劳动力的角度来看，这种制度不折不扣地是一种经济制度，随着经济的深入发展，这个对劳动力生产要素的制度安排已经越来越显出了它的弊端。这样一种制度安排，制约了进一步充分发挥我国劳动力资源丰富的优势，利用资源禀赋进行的社会化大生产
（1）二元分割体制结构中的农民
处于二元分割体制下的农民处境十分不容易，他们没有农村最重要生产资源（土地）的所有权，由于农业生产的特殊性（如对自然条件的依赖较大等），在现有科技和资金禀赋的制约下，农民单纯从农业生产中获得的收益十分有限，农村剩余劳动力的形势又相当严峻，农业劳动力的流转从表面上得到一定的改善，但是城乡二元分割的体制性障碍仍然起着相当的作用，农民仍然享受不到应该的国民待遇（如医疗 教育等），转移到城市中的农村剩余劳动力仍然还在忍受着一系列的歧视性政策（子女上学问题，户口准入问题等）显然广大农村人口为该制度付出的成本是大于收益的。
（2） 二元分割体制结构中的城镇居民
在大量国有企事业单位中，对于城镇居民来说，单位是他的衣食父母，是生活福利基本的甚至是唯一的来源。单位提供工资收入，而且诸如住房、副食品补贴、退休金、救济金、医疗保障等等都来自于单位。单位作为“小福利国家”，向单位人提供了最基本的生活福利保障。一个人一进入单位，单位就有代表国家对其生老病死、“吃喝拉撒”负责的无限义务。这足以让城镇人维持着比乡村农民高得多的生活水准。这种较好的福利安排实质是城镇劳动力对自己劳动成果的部分剩余索取，在一定程度上使他们保持着较高的劳动积极性。同时，稳定的收入和较好的社会福利对城镇劳动力的再生产也起了很大的促进作用。这是从城镇居民的收益角度讲的。不利的方面在于：从有限理性的假设出发，国家也只拥有有限理性，在这种体制的制约下劳动力不能自由流动到能发挥自己才能的地方。这往往不能做到“人尽其才，物尽其用”，不能对人和物进行有效率的匹配本身就是对社会资源的一种浪费。其二，良好的社会福利也使城镇居民缺乏竞争、不思进取的懒惰思想。（很多拥有正常劳动力的人安于“低保”不思进取）创新的积极性没有了，没有创新就没有经济持续发展的可能。从长远来看，分割制度限制了城镇居民进一步发展的可用资源范围和空间，他们付出的成本是很可观的。
（3）二元分割体制结构中的国家
稳定是国家压倒一切的首要目标，无论经济发展和社会转型，都是以稳定作为前提的。对于后发现代化国家来说，经济发展的任务特别艰巨。这要求国家创新制度、组织生产。二元分割制度把我国的劳动力按两个体系分别安置在不同的工作岗位上，这首先解决了我国人口众多、人地比例高产生的就业问题，在工业化水平低、生产技术水平不高的特定历史条件下，最大限度地使用了我国的人力资源，达到了一种“帕累托最优”状态。二元户籍制度把我国的经济分成两个部分，用农业来支持国家的工业建设，用农业的积累资金建立起对国民经济有重大支撑作用的重工业体系。从经济发展来说，这不失为户籍制度的一大成功之处。然而，随着经济的进一步发展、科学技术的进步和生产力水平的提高，二元分割制度的弊端也一一暴露出来，它在计划经济条件下掩盖了我国劳动力过剩和失业现象。当经济绩效下滑时，这些问题便暴露出来，增加了经济改革的难度，甚至劳动力过剩和失业本身都成为改革的关键和瓶颈。其次，该制度在农村限制了劳动力的发展，在城镇减低了劳动者的风险意识，这些都降低了我国劳动力的技术水平，使我国的劳动力缺乏竞争意识和竞争力，延缓了经济转轨和产业结构升级的速度，这对我国经济的制约作用是致命的。概括说来，我国社会的劳动力产权结构使劳动力已经达到了生产的可能性边界。国家在这一制度中付出的成本是巨大的，收益呈下降趋势，这种成本与收益的高比例使国家有动力进行劳动力生产要素产权的重新界定。所以，制度创新成为历史的必然 。
结论 ：我国二元分割制度变迁的内生性和外生性
以上的分析表明，二元分割制度导致了我国劳动力产权的残缺和产权结构的无效，户籍制度和劳动力产权制度都处于一种不均衡的状态，这种不均衡的状态是通过社会三个主体“成本大于收益”表现出来的。因为成本大于收益，当对未来新制度的预期收益不是很差的情况下，他们就有动力来进行制度创新，制度变迁就成为可能。研究表明，“制度变迁对于一个经济体制来讲既是内生的也是外生的”。国家长期采取的“以农补工”“以农补城”的政策取向，农村居民和国家都遭受了直接的经济损失，即使对于受益颇多的城镇居民来说，他们在经济发展缓慢当中也间接地受到了伤害。而且影响了农村剩余劳动力的合理流转，和农民工的生产积极性，对城乡居民素质的负面影响也不容忽视。 所以，“通行的制度结构与环境协调较差”，“追求效用的个体会自然而然地形成改变游戏规则的压力，以便把这些新事物包括在内”。追求个体效用的最大化是我国二元分割制度改革的最根本动力。从这个角度来说，我国户籍制度变迁是一种内生型的制度变迁。另外，从我国的国情来看，在我国现代化的进程中，国家的力量起着主导的作用，在户籍制度的变迁中也莫不如此。因为在变迁过程中有一个“搭便车”现象的存在。城乡居民联合行动的交易成本是很高的，在我国基本上是不可行的。好在政府知道了人们的意愿，并且在这一制度变迁中政府的利益和城乡居民的利益基本一致。这样，政府可以在体察民情以后，采取比较直接的措施对户籍制度进行大刀阔斧的改革。
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