[摘要]住房保障制度体系的完善，事关国民的切身利益与社会的和谐稳定。目前，我国正处于快速的城市化和工业化进程之中，面临着一些与发达国家曾经历过的类似的房地产市场问题。本文运用调查研究与比较研究方法，总结了日本和韩国住房保障制度的基本安排、管理机构和制度特点，借鉴其成功经验，针对我国现行住房保障制度存在的问题，提出了强化政府住房保障政策、增加中小户型保障性住房供给、拓宽住房保障资金的融资渠道等一系列对策建议。
一、日本住房保障制度
（一）日本住房保障制度基本安排
1.廉租房保障制度。日本的廉租房主要有公营住宅、特定优良租赁住宅、老年人优良租赁住宅等几种。其中，公营住宅是国家和地方公共团体协作，通过自主建房、收购、租赁民间住宅，再以低廉的价格租给低收人人群的住房；特定优良租赁住宅由民间建设，地方公共团体购买后租赁给中等收入者，地方公共团体负责管理；老年人优良租赁住宅由地方住宅公团直接建设或由民间建设、地方住宅公社或社会福利法人购买后租给老年人，地方住宅公团、住宅公社或福利法人负责管理。
2.城市低价出售住房制度。日本的住宅公团（现都市再生机构）在大城市及其周边修建住宅，进行城区改造，，其建造的公团住房不同于公营住宅，他是以地方公共机构为主体面向低收人人群，其实质是国家出资建房或平整土地，面向中等收入群体进行出售或租赁。人住公团住房的家庭收入一般在中档范围内（目前为家庭月收入不超过33万日元），入住采取申请抽签制。
3.住宅金融公库建房。住宅金融公库主要向难以从银行等一般金融机构借款以购、建房的个人与单位提供贷款。住宅金融公库贷款利率低，成立初期为5. 5%，远低于银行的14. 6%，而且不同于民间的浮动利率制，采取固定利率制。贷款对象可以是个人或企业，贷款条件优惠，贷款期限可长达35年，对于还贷困难的还可在原有基础上延长10年。
4.住房保障支持政策。首先，多种形式保障土地供给。如地方政府实行类似土地银行的做法购置大片住房建设用地，又如住房都市整备公团用等价交换制度、特借制度、借受制度和民赁制度等四种制度妥善处理国家与地主的关系，使土地转化为国民住房用地。其次，财政补贴。日本政府的住房财政补贴分为两种：一种是政府财政拨款，主要用于低收人家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设；另一种是政府的财政投资性贷款，主要对都市整备公团住房建设的投资贷款，并将资金贷给住房金融公库，再由后者用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款。再次，完善的税收调节政策。日本《住宅取得促进税制》中规定，利用住宅贷款自购、自建住宅的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年年底的住宅贷款剩余额的1%。居民住房在转让时，买方应缴纳税率为3%的固定资产取得税，出卖方应缴纳利润所得税，其税率为20%－30%，以扣除项目后的金额按比例缴纳。在住房持有环节征收税率为1%的不动产税，税基按房屋评估值的80%计征。最后，金融支持。日本采用混合型金融政策模式，该模式以央行为领导，政策性金融机构为主体，民间金融机构为补充，是一种官民结合的模式。其中，政策性金融机构包括住宅金融公库、住房公团、住宅融资保证协会等；民间金融机构有住宅金融专业公司、劳动金库、住房社团等。另外，大藏省（现财务省）还通过邮政储蓄、保健年金和国民年金筹集资金，投向公团、公库住房，并给予1%－2%的贴息。
（二）管理机构
1.国土交通省。日本国土交通省主要负责从住宅产业化和技术方面引导住宅产业发展，并代表政府行使住房建设决策和管理监督的职能。1948年国土交通省设立住宅局，专门负责住宅方面工作，可以说住宅局是中央政府有关住房政策的制定者与调控者，其主要职能有五方面：一是制定住房政策，并为建立住房政策操作机构制订方案；二是制定、分配国家住宅对策预算；三是住宅建设五年计划的制定与执行；四是对地方公共团体、公团、公库等进行指导与监督；五是促进与推动民间的住房建设。
2.住宅金融支援机构。住宅金融支援机构前身为住宅金融公库。住宅金融公库设立于1950年，其性质为政府全额出资的政策性住房金融机构，属于独立企业法人，隶属于国土交通省住宅局。住宅金融公库的资金来源是：财政信用，即有偿使用通过日本财政投融资体制归集起来的资金；中央政府给予的补贴；发行特殊债券；回收的借贷资金等。住宅金融公库的业务范围主要包括：为中低收人家庭建房、购房提供优惠贷款；为公团开发普通住宅提供信贷资金支持；为民间企业开发租赁性住房提供长期低息信贷资金支持等。20世纪90年代日本泡沫经济破灭后，伴随着金融自由化和房地产价格的下跌，日本民间商业金融机构逐渐加入到中低收入家庭的住房建设行列。2007年住宅金融公库被改组为住宅金融支援机构，注册资本金20亿美元，全部为政府注资，按照《日本住宅金融支援机构法案》，向内阁大藏省和国土交通省负责，为自主经营的独立行政法人。住宅金融支援机构资金来源不再依赖国家财政投资和补助金，业务范围由原来对住宅建设和购买的直接资金支持，转变为对金融机构的住宅贷款提供支持。具体职责是收购私人金融机构住房贷款资产进行证券化，在资本市场上发行房贷支持债券，为住房金融市场提供稳定的资金来源。同时，还为政策贷款和证券化提供信用保证担保，在发生大型灾害或城市改造时，还可以直接提供民间信贷机构无法提供的贷款服务，如灾后重建融资贷款。
3.都市再生机构。都市再生机构前身为住宅整备公团。住宅整备公团于1955年设立，原隶属于建设省（现国土交通省），非营利性质，专门建设由国家财政补贴的公团住宅，向中低收人家庭出租、出售。其中，中央政府所属的住宅整备公团在各地设有支社，负责提供中等收入家庭的住房，地方政府的住房局则负责提供低收入者、单亲家庭及有特殊困难的家庭和个人的住房。20世纪80年代，住宅整备公团由主业的住宅开发转为城市的整备，并更名为“住宅·都市整备公团”，1999年又改称为“都市基盘整备公团”，隶属于国土交通省。2004年，都市基盘整备公团改组为都市再生机构，其职能由原来建设公共住宅为主转向土地储备、整理和再开发，单位性质也由原来的特殊法人变为独立行政法人。
（三）日本住房保障制度的特点
1.日本住房保障制度以国家财政支持为主。20世纪50－80年代，日本的居民住房处于短缺时代，日本中低收入家庭的住房保障主要依靠以政府为背景的住房公团、公营住宅和住宅金融公库。日本政府提供的保障性住房主要依靠国家财政出资、地方政府出地（土地优先供应）并组织建设和管理加以解决，而且主要以租赁形式提供给住房困难的低收人家庭。
2.中低收入阶层住房供给具有严格的准人准出制度。如人住公营住宅的条件规定为：必须为携带家属者（即单身除外）；家庭收入在低档范围内。入住方法采取申请抽签制，对申请者通过评审后抽签决定；房租固定；入住权利严禁转让。此外，规定入住3年后将再次调查收入情况，对收入超过入住标准者或提高房租，或请其退房。
3.政府高度重视制定住房发展规划。日本的住房发展规划每五年制定一次，该规划注重因地制宜，将居民住房区分为都市型标准（指大城市中心区及周边地区住宅和公寓住宅）和一般型标准（指大城市郊区及中小城镇的独立住宅）。同时，根据收入的不同分别确定其相应的发展目标，包括基本保障性目标和引导性标准。其中，基本保障性目标是指同地区最低住房保障目标，引导性目标是指政府提倡和预期未来将达到的目标。譬如，在第六个五年规划、第七个五年规划和新的《住生活基本法》中，4人户基本保障型住房的使用面积标准均为50平方米，《住生活基本法》中规定都市型和一般型目标分别为95和125平方米，而且按照每年规划的建设量确定每五年内能达到的基本保障性目标与引导性标准之比。
二、韩国住房保障制度
（一）韩国住房保障制度基本安排
1.公共保障住房制度。韩国的公共保障住房有两种：小型商品住房和公共租赁住房。小型商品住房是针对具有一定购买能力的中低收入居民而建设的小型公共住房，这种房屋的面积在60平方米以下；公共租赁住房是由中央政府或地方政府用财政预算或国民住宅基金而建设的租赁住房。公共租赁住房包括三种类型：永久租赁房、公营租赁房和国民租赁房。其中，永久租赁房是专门针对最低收入阶层而建造的非营利性住房，建设资金大部分来源于财政资金，少部分来源于入住居民的租房保证金；公营租赁房和国民租赁房供给对象仅限于中低收人者，资格审查制度非常严格，建设资金来源于政府财政、住宅基金和人住人保证金和租金。公共租赁住房的租赁期一般为5－50年，租赁期满后卖给租住者。国民租赁房是目前韩国公共租赁住房的主要类型，面向前一年收入不到城市居民家庭月平均收入50%－70%的无房者，而且求租对象是住房认购储蓄户，公共租赁住房的租赁期为30年。公共保障住房制度在韩国实施以来，不仅极大地保障了韩国居民的住房需求，最大限度地缓解了居民住宅的供求矛盾，而且促使国内房价水平逐步走向平稳，极大地遏制了住宅市场的投机泡沫。
2.公共保障住房形式多样。（1）住房租金补贴。韩国的基本生活保障法规定，当地政府应给予收入低于最低生活费用标准的家庭一定的住房补贴。
（2）低息租金贷款。韩国的基本情况是，在签订租赁合同时住房承租人需向出租者支付押金，相当于住房价格的50%－70%，这部分押金在租赁期结束时返还给承租人。为了稳定房地产市场和减轻低收入承租人的住房负担，自1997年金融危机之后，韩国国民住宅基金针对低收入承租人推出了两种租房押金贷款：一是面向城市低收人家庭的押金贷款。持有当地政府开具的证明文件的城市低收入家庭，可以获得年利率仅为3%、贷款额一般不超过1000万韩元（约9000美元）的押金贷款。二是面向无房的低收入劳工的押金贷款。年收入低于3000万韩元的劳工可以获得年利率为7.7%－9%、相当于租房押金50%的贷款。
（3）低息购房贷款。韩国政府针对购买小型住房的低收入无房家庭，给予多方面的低息购房贷款支持。对于年收入低于3000万韩元或27000美元的无房家庭，在购买85平方米以下的公共租赁房屋或二手住房时，可以申请年利率为7.75%－9%、总额不超过6000万韩元的贷款；在购买85平方米以下的新建住房时，可以获得年利率为8.5%、总额在3000－5000万韩元的住房贷款；如果购买60平方米以下的住房，则可获得年利率为8.5%、相当于全部房价70%的贷款。
（4）税收优惠。低收入无房家庭在购买小型住房时还能获得相关的税收优惠，购买低于40平方米住房的低收入无房家庭，可免缴住房购置税和交易登记税；购买40－60平方米住房的低收入无房家庭，可减半征收住房购置税和交易登记税。此外，低收人家庭如果使用住房储蓄购买住房，还可以减少40%的住房购置税和交易登记税。
（二）管理机构
1.国土海洋部。国土海洋部主要负责制定、修改住房保障有关法令；建立住宅综合计划；制定国民住宅基金的运行计划；筹措政府部门资金；监督国民住宅基金受委托机关等。
2.国民银行和友利银行。韩国国民银行于1963年成立，1990年合并了大东银行和长期信用银行，2001年合并住宅银行后，成为韩国最大的商业银行。国民银行主要负责经营管理国民住宅基金，为韩国住房保障建设提供金融支持。国民住宅基金主要来源于政府投资、吸收房屋申购储蓄、发行住房抵押支持证券、国民住房债券和住房福利彩票，资金运用主要投向开发商建房贷款和向中低收入群体发放全额房屋租赁资金、个人购房贷款以及改善居住环境等。2008年韩国政府确定友利银行为国民住宅基金的总管机关，同时确定农协中央会、新韩银行、韩亚银行和企业银行为一般受托机关，国民银行只保留承担现有账户的管理业务。友利银行实行商业性银行业务与政策性银行业务分别核算，政策性银行业务接受国土海洋部的监管。
3.lh公司（原大韩住宅公社）。lh公司成立于1962年，主要负责承担公营住宅建设，并负责对申请保障性住房的居民资格条件进行审查，每年约为中低收入者生产并提供5万套保障性住房。为了有效管理其开发的住宅，lh公司专门成立了一家子公司－－新住宅公司。新住宅公司的宗旨是，通过有效的设施维护和高质量的管理服务，为住户提供舒适的居住环境。除了总部之外，新住宅公司下设12个分部和258个管理处，公司总部制定住宅管理和维护的宏观规划，分部建立具有操作性的住宅管理和维护规划，管理处则具体负责住宅小区的物业管理、房屋缺陷控制等工作。
（三）韩国住房保障制度的特点
1.政府住房保障责任明确，住房管理体系完善。一方面，韩国政府通过制定相关的法律法规，实施住房建设促进法等政策，着力构建住房制度框架，合理规划和开发住宅用地，逐步满足韩国全体国民日益增长的住房需求；另一方面，基于对工业化和城市化快速发展过程中产生低收入居民住房困境的认识，韩国政府将解决低收入居民住房困难问题作为住房保障政策的优先领域，采用公租房提供及多种形式的住房支持政策，为低收人家庭提供住房保障。
2.低收人家庭界定标准明确，住房保障措施多元化。韩国政府在解决低收人家庭住房保障问题上，首先明确界定低收入标准或资格条件，在此基础上，再针对不同类型低收人家庭的住房需求，采取提供公租房、低价房、低息贷款、税收优惠等多种保障措施，以确保低收入居民家庭能够达到合理居住标准，并逐步拥有自己住房。
3.加强政策引导，注重小户型住房的供给建设。尽管韩国已经成为发达市场经济国家，但是政府为低收入阶层制定的住房保障标准仍然是“小户型”住房，其中低收入家庭的住房保障标准是每户60－80平方米，最低收入家庭的住房保障标准则为每户40平方米。
三、日本、韩国住房保障制度对我国的启示
我国现行的城镇住房保障制度主要由住房公积金制度、经济适用房和廉租房制度构成，如何完善住房保障政策、弥补制度设计缺陷、解决中低收人群体住房保障问题已成为我国完善住房保障制度的当务之急。
（一）强化政府在住房保障中的责任和作用，健全住房保障政策
目前，我国在推进住房制度改革的过程中，地方政府在为当地居民提供住房保障的相关职能和作用还明显缺位。在中央政府颁布相关的住房保障政策和执行标准后，地方政府成为执行、落实中央政策的最关键环节。但是，由于中央政府对地方政府的考核完全是经济性指标，因而地方政府成为利益驱动的主体，地方政府的招商引资行为、高价出让土地，致使保障性住房发展缓慢停滞。所以，要强化各级政府住房保障责任和健全住房保障政策，中央政府可具体从以下三方面着手：一是健全住房保障法律法规，制定颁布《住房保障法》、《住房金融法》等，详细规定保障性住房的土地政策、保障对象、保障标准、保障资金来源、专门管理机构的建立和权力的划分，同时明确中央政府、地方政府及各种专门机构之间的权责划分以及对违法违规行为的惩处措施，并明晰保障性住房准人和退出的标准，为住房保障建设提供良好的法律环境和有力的制度保障。二是根据我国社会经济发展进入新阶段，以及工业化、城市化进一步加速发展的趋势，制定《十年住房保障建设规划》，有步骤、分层次地开展保障性住房建设，并将住房保障建设纳入地方政府的年度考核指标，如规定地方政府住房保障建设年度投入占gdp比重不得低于10%、保障性住房年度建设户数与普通商品房建设户数保持合理比例等量化指标。三是中央政府成立非营利性质的保障性住房开发公司，并在各城市设立分公司，在政府的监督和指导下，专门负责社会保障性住房的开发建设工作，有效地保证保障性住房的开发计划和开发项目真正落到实处，切实满足中低收人群体的住房需求。
（二）增加中小户型保障性住房供给建设，完善住房福利政策支持
从日本、韩国的住房保障建设成功经验来看，解决中低收入家庭住房保障问题的关键就是增加中小户型保障性住房供给，并提供税收、金融、财政补贴等多种住房福利政策支持。
从我国现行的住房供给制度安排来看，经济适用房是解决中低收人家庭住房供给问题的主要政策。但经济适用房实际上仅是享受了一定优惠政策的“低价房”，与日本的公营住宅和韩国的公租房有着本质上的区别，只对解决有一定支付能力的中等收入家庭的住房问题较为有效。因此，我国目前还缺乏专门针对低收入家庭的住房保障政策。有鉴于此，要实现中央政府制定的“居者有其屋”的住房政策目标，从我国目前实际情况出发，政府应在多建设经济适用房的同时，大力发展廉租住房和公共租赁住房，完善和建立收入统计制度，并明确界定和细化保障性住房的供应对象。其中，经济适用房可以分配给具有一定购买力的居民，但需严格审核条件；廉租房应出租给困难家庭，租金可以相对较低，具体标准可参照房屋周边住房出租的平均价格并下浮一定比例，但这部分住房供应不宜过多；而公共租赁住房应成为低收入阶层住房供给的主导。公共租赁住房资金来源可以分为两部分：一部分由政府投入（或委托住房公积金管理中心），另一部分由开发商投资介入。公共租赁住房应对全社会开放，可以单纯出租，也可以采取先租后售，并实行租赁价格市场化。针对低收入家庭经济能力有限的实际情况，政府还可为其提供租赁贷款和租赁补贴。为鼓励开发商参与保障性住房建设的积极性，政府应给予适当的优惠政策，如低利率贷款、减免土地出让金和税负等。在增加保障性住房供应的基础上，政府还应仿照日本、韩国政府的做法，通过实施住房补贴、贷款贴息、减轻购房税负等措施，加大住房福利政策支持力度，妥善、全面地解决不同类型低收人家庭的住房困难，同时尽快完善与经济适用房、廉租房和公共租赁住房配套的交通、文化卫生、教育等公共设施建设，降低经济适用房的使用成本。
（三）成立专门的政策性住房金融机构，拓宽住房保障资金的融资渠道
参照日本、韩国住房金融管理经验，我国可从住建部分离出一个新的机构，专门负责全国政策性住房金融的管理，同时将各城市住房公积金管理中心改组为该机构的分支机构，改组后的住房公积金管理中应具备金融职能。该机构可定名为住宅基金管理中心，属于政策性住房金融机构，独立法人，资本金由政府全额投资。住宅基金管理中心的政策性业务（如政策性住房金融总体发展规划、资金运用投向等）接受住建部的监督与指导，其他金融性业务（如利率、信贷政策、资金交易、债券发行等）接受中国人民银行、银监会的监督与指导。住宅基金管理中心可以通过国家财政投资、社会缴存住房公积金、发行住房债券、发行住房福利彩票等多种渠道筹集住宅基金。筹集的住宅基金可用于支持保障性住房建设和为中低收入群体购房提供信贷支持，具体包括发放经济适用房贷款、城市廉租房建设贷款、个人住房公积金贷款、个人住房租赁贷款等。为有效防范资金管理风险，住宅基金管理中心可参照现代金融管理要求，结合自身的经营和业务特点，建立全面风险管理体系。
作者：孙淑芬
