[摘要] 就业是民生之本，是改善和保障民生的头等大事。我国是世界上人口最多的发展中国家，劳动力总量供过于求矛盾长期存在，结构性矛盾十分突出，就业压力很大。特别是“十二五”时期，我国经济发展面临的国内外环境仍存在较多不确定因素，做好就业工作任务艰巨，为此，本文提出坚持实施就业优先战略、强化政府促进就业责任等基本思路。
一、成效显著
近年来，面对国际金融危机、国内经济结构重大调整和严重自然灾害频发等巨大冲击，党中央、国务院坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，确立劳动者自主择业、市场调节就业、政府促进就业相结合的机制，健全促进就业法制规章，实施了一系列促进就业政策措施，就业规模持续扩大，就业结构不断优化，失业率控制在较低水平，全国就业形势保持基本稳定，就业工作取得显著成效。
（一）就业规模持续扩大、结构不断优化，城镇登记失业率控制在较低水平
2009年，全国城乡就业规模达到77995万人，比2000年增加5910万人，增长8.2%。城乡就业人员占总人口比重58.2%，比2000年提高1.5个百分点。城镇就业和第二、三产业就业比重显著提高。2009年，城镇就业达到31120万人，占就业总量39.9%,比2000年提高了7.8个百分点。2009年，第二、三产业就业比重分别为27.8%和34.1%，与2000相比，第二产业提高5.3个百分点，第三产业提高6.6个百分点，第一产业降低11.9个百分点。“十一五”时期，城镇登记失业率控制在4.0%~4.3%的较低水平。2010年末，城镇登记失业率为4.1%，比2009年降低0.2个百分点。2010年城镇登记失业人数为908万人，比上年减少13万人。
（二）高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员就业工作取得积极进展
高校毕业生就业工作取得积极进展，近年高校毕业生初次就业率（9月份）保持在70%，年末就业率达到85%以上。2010年末，全国农村劳动力转移就业（非农就业）已达到2.25亿人。2011年一季度末，农村外出（离开原居住乡镇）务工劳动力1.58亿人，比上年同期增加529万人。2011年上半年，累计实现城镇新增就业655万人，失业人员再就业290万人，其中帮助就业困难人员就业93万人。2003~2007年，全国共有2500多万城镇下岗失业人员实现再就业。
（三）就业法制建设不断加强，积极就业政策体系更加完善
近年来，《就业促进法》、《劳动合同法》、《残疾人就业条例》等法律法规相继颁布实施。《中共中央国务院关于进一步做好下岗失业人员再就业工作的通知》（中发[2002]12号）、《国务院关于进一步加强就业再就业工作的通知》（国发〔2005〕36号）、《国务院关于做好当前经济形势下就业工作的通知》（国发〔2009〕4号）和《国务院关于进一步做好普通高等学校毕业生就业工作的通知》（国发〔2011〕16号）等重要文件相继发布实施，标志着积极就业法规政策体系更加完善。
（四）市场就业机制基本建立，人力资源市场体系开始形成
推进劳动就业制度改革，打破城乡、地区分割，统筹城乡就业，以市场调节为基础的劳动力市场机制基本建立。加快整合人才市场和劳动力市场，人力资源市场体系开始形成。企事业单位全面实行聘用制，劳动者通过市场自主择业已成为就业主要渠道。
（五）劳动者权益保护制度逐步完善，劳动关系更加和谐
《劳动争议调解仲裁法》等维护劳动者权益的法律法规颁布，劳动合同制全面实施，劳动关系三方协调机制、劳动标准体系和劳动用工备案制度建设不断推进，劳动者权益保护制度逐步完善。劳动者权益保护工作不断加强，劳动关系更加和谐。到2010年年底，全国规模以上企业劳动合同签订率达到97%。劳动保障监察“网格化、网络化”建设工作加快推进，案件监察执法能力不断提高。劳动争议调解仲裁服务标准化、规范化建设取得新进展，“十一五”时期，全国劳动争议案件平均结案率约为89%。
（六）公共就业服务体系初步建立，服务能力不断提高
公共就业服务体系建设不断加强，农村劳动力转移就业服务体系基础设施建设试点、基层就业和社会保障服务设施建设试点工作先后开展，覆盖全国城乡的公共就业服务体系初步建立，县（市、区）、乡（镇）基层公共就业服务能力显著增强。截至2010年年底，全国县区及以上公共就业人才服务机构已达一万多个，80%以上的乡镇和街道、社区设立了基层就业公共服务机构或服务窗口，配备了劳动就业服务人员。劳动力市场信息系统建设不断加强，围绕就业工作的主要任务和服务对象的需求，提供更加方便快捷的服务，促进城乡劳动者更有效实现就业。“十一五”时期，累计开展就业服务3.3亿人次，各类职业培训8600万人次，年均在公共就业服务机构登记求职达4000万人次，年均介绍2000万人次实现就业再就业。
二、总结
长期以来，在就业工作取得显著成效的同时，也取得一些重要经验：一是要坚持党对就业工作的领导，强化政府促进就业责任；二是要坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，实施扩大就业的发展战略；三是坚持实施积极的就业政策，通过发展经济、调整结构扩大就业，通过财税、金融等政策支持，帮助就业困难群体就业；四是坚持改革建立城乡平等的就业制度，充分发挥市场配置人力资源的基础性作用；五是坚持加强职业技能培训和就业服务，大力提高劳动者职业技能素质和就业能力；六是加强就业法制建设，坚持依法促进就业；七是坚持协调劳动关系和维护劳动者权益，提高就业质量。
三、形势严峻
“十二五”时期，我国经济发展面临的国内外环境仍存在较多不确定因素，做好就业工作任务艰巨。特别是随着经济发展方式转变和产业结构升级步伐的不断加快，在劳动力供大于求压力持续加大的同时，用工结构性矛盾愈加突出，劳动关系不稳定因素也呈现增长趋势，需要引起高度重视。
（一）劳动力供大于求矛盾仍然存在，就业结构性矛盾更加突出
从总量上看，未来一段时期，我国劳动年龄人口增长仍处于高峰期。据测算，“十二五”时期，年均城镇新增需就业人员在1400万人左右，而经济增长每年能提供新增就业岗位约900万个，加上补充自然减员约 200多万个岗位，仍存在较大的岗位缺口。此外，在农村还有约一亿农业富余劳动力，需要向城镇和非农产业转移就业。
从结构上看，转变经济发展方式、加快产业结构调整和升级等对劳动者素质提出了更高要求，低技能劳动力供大于求和高技能劳动力短缺的矛盾进一步加剧，企业“招工难”和求职者“就业难”并存。从区域上看，在东部地区和中西部地区一些中心城市用工短缺的同时，老工业基地、资源枯竭城市、少数民族地区“就业难”问题仍较突出。
（二）经济增长面临诸多不确定性因素，将可能对就业带来不利影响
当前和今后一段时期，国际金融危机的深层次影响仍然难以完全消除，世界经济复苏形势依然严峻复杂，国际需求增长乏力，国际贸易保护主义有抬头趋势，由此引发的国际贸易摩擦、贸易纠纷持续增加，国内部分外向型企业、企业生产经营面临的不确定、不稳定因素增多，并有可能进一步加剧就业波动。国内一些长期积累的深层次矛盾日益显现，新的困难和挑战不断出现。特别是受货币投放等因素影响，通货膨胀预期趋于强烈，保持国民经济平稳运行面临更大困难。“十二五”
时期，我国加快转变经济发展方式，加快推进经济结构调整、节能减排和淘汰落后产能等工作，也将对相关地区、行业的就业增长，带来一些不利影响。
（三）促进就业政策体系还有待完善，重点人群就业问题仍很突出
促进就业政策仍然存在城乡、地区差异，就业援助等扶持政策还有待进一步完善。农村劳动力、非本地劳动力就业还受到户籍等因素制约。创业仍面临税收优惠力度不够、贷款难度大、场租费用高等问题。职业技能培训多头管理，重复统计、培训质量不高等问题仍然存在。农民工培训监管和考核约束机制不够健全，截留冒领农民工培训资金现象时有发生。培训补贴资金投入渠道分散，使用效率不高。
重点人群就业问题仍很突出。未来几年，普通高校毕业生仍将保持年均660万人的增长态势，而适合高校毕业生的就业岗位增长相对较慢，同时，现有教育培养方式还存在一些不适应就业岗位需求的问题，高校毕业生就业形势仍很严峻。农村劳动力特别是目前仍在农村、年龄较大、非农就业技能较低的农业富余劳动力，转移就业比较困难。已经转移就业的“80后、90后”新生代农民工，其就业观念由单纯的打工挣钱向追求职业发展转变，并希望较稳定就业并融入城市生活，但受自身专业技能较低以及就业制度等影响，其就业仍大多处在不稳定、低质量状态。残疾人、“40、50”人员、城镇“零就业”家庭劳动者等，实现就业十分困难。受经济转型、结构调整、淘汰落后产能、生态保护搬迁等因素影响，相关企业职工和劳动者的就业安置任务更加艰巨。
四、分析
尽管未来一段时期就业领域面临的困难和挑战较多，但也存在很多有利条件。党中央、国务院对就业工作的高度重视，为做好就业工作提供了强有力的政治保障。《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》的颁布实施，为进一步做好就业工作提供了重要指导。已经形成的促进就业法规政策体系和基本经验，为克服困难、开创就业工作新局面提供了良好的工作条件。
五、基本思路
通过上述分析，对进一步做好就业工作的基本思路主要为：认真学习贯彻胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话精神，坚持把促进就业放在经济社会发展的优先位置，深化改革，积极实施就业优先战略和促进就业政策，努力创造有利于促进就业的体制机制和政策环境，促进就业增长，提高就业质量，实现充分就业。
（一）坚持实施就业优先战略，强化政府促进就业责任
在转变经济发展方式过程中，要选择更加有利于扩大就业的经济发展方式，坚持实施就业优先的经济发展战略。要以促进充分就业为优先目标，制定经济社会发展的规划和计划。加强就业政策与产业、财税、金融等政策的协调，形成以促进就业为核心的宏观经济政策体系。宏观调控要充分考虑经济增长、通货膨胀对增加就业、减少失业的影响。进一步强化政府促进就业责任，把促进就业作为评价经济社会发展成果的最主要指标之一，作为考核各级政府实践科学发展观、保障和改善民生的重要因素。
（二）实施更加积极的就业政策，多渠道增加就业岗位
积极实施有利于促进就业的产业、区域、财税、金融、外贸等政策，多渠道增加就业岗位。在结构调整中不断推动就业增长，在推进城镇化过程中促进农村劳动力转移就业，在发展战略性新兴产业和培育新的经济增长点中拓展新的就业渠道。大力发展劳动密集型产业、服务业和小型微型企业，鼓励民营经济和智力密集型企业发展，增加就业机会。完善税费减免、岗位补贴、社会保险补贴等政策，促进企业多吸纳就业。加快建立政府投资和重大项目建设带动就业机制，鼓励开展对外劳务合作。
（三）鼓励自主创业，促进创业带动就业
创业是促进和带动就业的重要增长点。要进一步完善鼓励劳动者创业的财税、金融等政策，加大政策支持力度，切实解决影响城乡劳动者创业的小额担保贷款、财政贴息、场地安排等政策瓶颈问题，为劳动者创业创造更好的政策环境。进一步完善创业培训和创业服务体系，帮助城乡有意愿、有能力的劳动者，特别是高校毕业生、城镇就业困难人员、返乡农民工等更有效创业。
（四）深化改革推进人力资源市场建设，加强公共就业服务
深化改革，打破人力资源市场中存在的城乡、身份和地区分割，加快推进人力资源市场管理体制的统一进程，促进统一规范灵活的人力资源市场的形成，更好发挥市场机制在人力资源配置中的基础性作用。积极整合公共就业和人才服务机构，全面推进覆盖城乡的公共服务体系建设。加强公共就业服务制度化建设，切实落实对规定的劳动者提供免费公共就业服务政策，帮助更多劳动者更有效实现就业。完善城镇调查失业统计，健全失业监测预警制度，积极开展就业需求预测。
（五）大力加强职业技能培训，提高劳动者素质和就业能力
健全面向全体劳动者的职业技能培训制度，加大对基本公共职业技能培训的财政支持力度。切实采取有效措施，加强对企业职工的岗位培训、下岗失业人员的再就业培训、农民工的技能培训和农村初高中毕业生的劳动预备制培训，提高劳动者素质和就业能力。加强培训与市场岗位对接，提高培训有效性。加强培训市场和机构管理，提高培训质量。加快培养各类技能人才，引导青年劳动者从普通职业和岗位做起，不断提高自身的职业技能和就业能力。
（六）着力做好高校毕业生、农村转移劳动力、城镇就业困难人员的就业工作
拓宽高校毕业生到城乡基层、中小企业和非公有制企业就业渠道，在培育新兴产业、战略性产业和转变经济增长方式中创造更多适合高校毕业生就业的机会。加快推进高校教育改革，建立促进高校毕业生就业的长效机制。切实做好农村转移劳动力就业工作，坚持城乡统筹，消除限制流动就业的制度壁垒，促进农村劳动者实现平等就业。进一步完善面向农村转移劳动力的职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的工作机制，全面推进农民工就地就近就业、返乡创业和有序进城务工。建立健全对城镇就业困难人员的就业援助制度，大力开发公益岗位，完善就业援助政策，加大援助力度，形成长效工作机制，促进城镇就业困难人员就业，并逐步提高其就业质量。完善退役军人安置办法，做好退役军人安置就业工作。
（七）加强劳动关系协调，构建更加和谐劳动关系
加强劳动关系协调，建立规范有序、公正合理、和谐稳定的劳动关系。健全协调劳动关系三方机制，发挥政府、工会和企业作用，努力实现企业和职工的利益共享。认真贯彻实施《劳动合同法》，全面推行劳动合同制度，不断扩大集体合同覆盖面，进一步提高劳动合同签订率和履行质量，使劳动者和企业双方合法权益都得到有效保障。全面推进劳动用工备案制度。规范企业劳动用工以及劳务派遣行为，纠正损害劳动者合法权益的问题。改善劳动条件，加快劳动标准体系建设，加强劳动定额标准管理。大力推进集体协商和集体合同制度建设，通过平等协商妥善处理好职工利益、劳动条件与企业发展的关系，实现劳动关系双方的互利共赢。
（八）加大劳动保障监察执法和劳动争议处理力度，更好保障劳动者权益
进一步加强劳动保障监察制度建设，创新监察执法方式，对企业违法用工进行有效预防预警和综合治理，重点解决企业不执行最低工资标准、拖欠职工工资、安排职工超时加班和不依法参加社会保险等突出问题。对劳动纠纷与予盾，要坚持“预防为主、基层为主、调解为主”的方针，指导企业建立健全内部协商调解机制，努力化解劳动纠纷。加强劳动争议仲裁制度建设，规范办案程序，依法、公正、及时解决劳动争议特别是集体劳动争议，保护当事人合法权益。加强劳动保障监察和劳动争议调解仲裁体系建设，增强劳动保障监察和劳动争议调解仲裁服务能力。
（ 中国经济导报， 国家发展和改革委员会就业和收入分配司）
