[摘要] 为完善社会主义市场经济体制，构建更能有效促进和保证科学发展、社会和谐的体制机制，2010年我国重点领域改革进展包括着力消除转变经济发展方式和调整经济结构的体制机制障碍、破解城乡二元结构、保障和改善民生等。2011年是“十二五”的开局之年，重点改革工作主要是深化分税财政体制和税收制度改革、加快推进资源性产品价格改革等方面。
为完善社会主义市场经济体制，构建更能有效促进和保证科学发展、社会和谐的体制机制，2010年，我国改革工作围绕转变经济发展方式、调整经济结构、破解城乡二元结构、推进城镇化健康发展、保障和改善民生等经济社会发展的重大战略性任务，在多个领域取得积极进展。
2011年，为实现“十二五”良好开局，要在关系发展方式转变、社会管理等重点领域和关键环节取得突破性进展。重点抓好深化分税制财政体制和税收制度改革、加快资源性产品价格改革、推进垄断行业改革，出台鼓励和引导民间投资实施细则，出台收入分配制度改革方案，引导地方户籍制度改革，推进教育公平。
一、2010年度重点领域改革进展
（一）着力消除转变经济发展方式和调整经济结构的体制机制障碍
2010年全国经济体制改革工作会议和国务院4月份发布的《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》明确提出，要围绕转变经济发展方式加快推进重点领域改革。
1.资源性产品价格改革。资源税改革试点在新疆启动，原油、天然气资源税实行从价计征。自6月1日起，在新疆开采原油、天然气缴纳资源税的纳税人，原油、天然气资源税实行从价计征，税率为5%。这标志着我国资源税改革取得重要进展，对于完善资源产品价格形成机制，更好地引导经济结构调整具有重要意义。同时，天然气价格也进行了改革调整，天然气出厂基准价格每千立方米提高230元；改进天然气价格管理办法，取消双轨制，扩大价格调控幅度范围，设定车用气与车用油的售价比。这是我国在能源价格市场化改革方面迈出的谨慎而积极的一步。居民生活用电实行阶梯电价取得进展。《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》将现行单一形式的居民电价，改为按照用户消费的电量分段定价，用电价格随用电量增加呈阶梯状逐级递增。先期将着力于建立机制，保证大多数居民电价基本稳定；长远目标是逐步反映电力资源价值，引导居民节约用电。
2.财税体制改革。《中华人民共和国车船税法（草案）》向社会公开征集意见。财政部等三部门发布《关于个人转让上市公司限售股所得征收个人所得税有关问题的补充通知》。明确个人转让限售股或发生具有转让，限售股实质的其他交易，取得现金、实物、有价证券和其他形式的经济利益均应缴纳个人所得税。限售股在解禁前被多次转让的，转让方对每一次转让所得均应按规定缴纳个人所得税。财政部等两部门发布《关于对外资企业征收城市维护建设税和教育费附加有关问题的通知》。自2010年12月1日起，对外商投资企业、外国企业及外籍个人（以下简称外资企业）征收城市维护建设税和教育费附加。财政部下发《关于统一地方教育附加政策有关问题的通知》。要求尚未开征地方教育附加的省份，根据本地区实际情况，尽快研究制定开征地方教育附加的方案。中央基层预算单位综合财政监管试点改革。
3.金融体制改革。推出融资融券和股指期货。2010年1月8日，国务院原则同意开展证券公司融资融券业务试点和推出股指期货品种，标志着a股做空机制正式来临，是我国资本市场推进基础性制度建设的一项重要举措。证监会公布《关于深化新股发行体制改革指导意见》提出，进一步完善报价申购和配售约束机制：扩大询价对象范围，充实网下机构投资者：增强定价信息透明度：完善回拨机制和中止发行机制。完善汇率形成机制，逐步推进人民币国际化进程。根据国内外经济金融形势和我国国际收支状况，人民币汇率形成机制更加灵活，跨境贸易人民币结算试点深入实施，试点范围扩大到20个省份，境外结算地域扩展到所有国家和地区。保监会发布保险资金投资股权和不动产暂行办法。2010年9月3日，保监会发布《保险资金投资股权暂行办法》和《保险资金投资不动产暂行办法》，允许保险资金投资未上市企业股权和不动产，明确了投资主体，界定了投资标的，规定了投资方式，健全了风险控制机制。银监会发布《信托公司净资本管理办法》。要求信托公司计算净资本和风险资本，建立风险资本与净资本的对应关系，引导信托公司根据自身净资本水平、风险偏好和发展战略进行差异化选择，实现对总体风险的有效控制。
4.国有经济改革与非公经济发展环境建设。《国务院关于促进企业兼并重组的意见》发布。提出要消除兼并重组的制度障碍，清理限制跨地区兼并重组的规定，理顺地区间利益分配关系，放宽民营资本的市场准入，加强对企业兼并重组的引导和政策扶持，改进对兼并重组的管理和服务，建立健全组织协调机制。国有资本从一般竞争性领域退出步伐加快。仅2010年上半年，中央企业公开转让非主业项目国有产权交易金额就达140多亿元，同比增长57.3%。2010年5月13日，国务院办公厅下发《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》，要求各地进一步拓宽民间投资的领域和范围，鼓励和引导民间资本进入法律法规未明确禁止准人的行业和领域，包括交通、水利、石油、电力、电信等传统上由国企垄断的行业和领域。浙江省、广东省、黑龙江省、北京市等多个省市在落实政策方面已有新进展。国务院第五批取消和下放管理层级行政审批项目184项，累计已达到2117项。
（二）破解城乡二元结构，推进城镇化健康发展
2010年中央一号文件，即《中共中央国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，明确提出要协调推进城乡改革，积极稳妥推进城镇化，把加强中小城市和小城镇发展作为重点：深化户籍制度改革，加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户条件的政策。
（三）保障和改善民生，加快社会事业和社会保障体制改革
1.教育体制改革。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》正式出台。教育体制改革试点开始启动。教育部从2010年开始进行教育体制改革试点。主要内容是：创新人才培养模式改革，明确政府发展学前教育职责，推进义务教育均衡发展和职业教育办学模式改革，推进流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试，推进高等学校招生考试制度改革，落实高校办学自主权，改进高等教育管理方式，提高中外合作办学水平，改善民办教育发展环境，完善教育投入保障机制，改革教育行政管理方式等。地方政府积极探索教育体制改革，促进教育事业均衡发展。
2.社会保障制度改革。基本养老保险和基本医疗保障关系转移接续办法出台。2010年1月1日，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续办法》正式实施。包括农民工在内的参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，基本养老保险关系可在跨地区就业时随同转移。人社部、卫生部、财政部联合公布《流动就业人员基本医疗保障关系转移接续暂行办法》，自2010年7月1日起，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗参保（合）人员流动就业时，将能够连续参保，基本医疗保障关系将能够顺畅接续。配套政策《关于基本医疗保险异地就医结算服务工作的意见》也已出台。工伤保险条例进一步完善。国务院常务会议决定修改工伤保险条例。职工在上下班途中受到非本人主要责任的非机动车交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害，也应当认定为工伤。因工死亡一次性补助金大幅度提高，且打破了地区限制，全国统一标准，实现“同命同价”。
3.医药卫生体制改革。公立医院改革试点。一是探索政事分开、管办分开、医药分开、营利性和非营利性分开的有效形式。二是加快建立公立医院与基层机构的分工协作机制，加大对口支援和协作规模，使公立医院有更多的精力攻难关、上水平，使基层机构有更强的能力保基本、看常见病。三是健全有激励有约束的公立医院内部运行机制，以病人为中心优化诊疗流程，规范医疗行为，改善就医环境。国务院出台鼓励和引导社会资本举办医疗机构指导意见，主要内容：一是鼓励和支持社会资本举办各类医疗机构，自主申办营利性或非营利性医疗机构：二是调整和新增医疗卫生资源优先考虑社会资本：三是合理确定非公立医疗机构执业范围，确保与其具备的服务能力相适应：四是鼓励社会资本规范参与公立医院改制：五是进一步扩大医疗机构对外开放，将境外资本举办医疗机构由目前的限制类调整为允许类外商投资项目：六是中外合资、合作医疗机构的设立审批权限下放到省一级。部分地区医疗保险城乡统筹步伐加快。各地对医疗保险城乡统筹进行了积极探索。
4.住房制度改革。2010年4月17日国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，全国各地的实施细则相继出台。9月份，中央政府又开始了新一轮的房地产调控。加快保障性住房建设。2010年以来，中央多次强调要加快保障性住房建设：同时，继续推进廉租住房建设和棚户区改造等，解决好低收入家庭和困难职工基本住房问题。
（四）扩大综合配套改革试验区阵容，强化改革平台建设
2010年4月，国家批准沈阳经济区作为新型工业化综合配套改革试验区。以区域发展、企业重组、科技研发、金融创新四个方面体制机制创新为重点，以走新型工业化道路为主题率先突破；配套推进资源节约、环境保护、城乡统筹、对外开放、行政管理等体制机制创新，为走新型工业化道路提供支撑平台和配套措施。
国家先后批准了9个综合配套改革试验区，涵盖东、中、西部和东北地区，兼顾了区域差异和经济发展阶段性差别。试点主题基本涵盖了我国改革发展的重大战略任务。另外，已有20多个省区市开展自主试点，共设立了70多个省级综合配套改革试验区，主要针对制约地方经济社会发展的体制机制障碍，因地制宜地进行改革探索。综合配套改革试验平台建设趋向完善。
二、抓住“十二五”开局契机，做好2011年重点改革工作
（一）深化分税财政体制和税收制度改革
2011年，财政体制改革应在以下三个方面着力：一是构建包括国有资本预算和社会保障预算在内的全口径预算制度，尽快向国有企业和垄断行业收取资源使用租金，建立常态化的国有企业和垄断行业分红机制。二是大幅度降低经济建设支出和行政管理费用的占比，提高用于改善民生和公共服务的支出占比，为推进基本公共服务均等化奠定重要的财政基础。三是以基本公共服务均等化为目标，改革中央与地方分税财政体制，完善转移支付制度，形成事权与财力相匹配的中央地方财税体制，采取多种渠道缓解基层财政压力，有效地促进各级政府加快职能转变。
税制改革应在以下方面推进：一是强化税收促进经济发展方式转变的作用。合理调整消费税范围和税率结构，充分发挥消费税促进节能减排和引导合理消费的作用；完善企业所得税制度，鼓励科技创新：全面改革资源税，资源税改革范围逐步从新疆扩大至全国，应考虑扩充资源税改品种；研究开征环境保护税，促进环境友好型社会建设。二是充分发挥税收调节收入分配的作用。实施个人所得税改革，逐步建立健全综合和分类相结合的个人所得税制度，提高个人所得税起征点，降低中低收入者的税负，加大对高收入者的调节力度；研究推进房地产租税改革试点，逐步建立财产税制度。三是逐步健全地方税体系。在统一税政的前提下，赋予省级政府适当税政管理权限，培育地方支柱税源。对于一般地方税税种，在中央统一立法的基础上，赋予省级人民政府税目税率调整权、减免税权，并允许省级人民政府制定实施细则或具体办法。结合房地产租税改革，研究促使地方逐步退出对“土地财政”过渡依赖的改革路径。
（二）加快推进资源性产品价格改革
一是以市场化为取向，建立在完全成本基础上主要由市场供求决定的资源税和资源性产品价格形成机制。二是尽可能打破垄断，推动一般资源和资源性产品形成完全竞争性市场。在传统的天然垄断型资源性产品领域，也可在一定环节适度引入竞争机制。电力体制方面，要在厂网分开的基础上有序推进竞价上网，鼓励有条件直供的发电厂向用户直接供电：允许民营企业进人电力终端销售领域。水资源体制方面，允许社会资金进入水资源领域：水厂建设与运营分离，供水厂与管网分离，水厂之间竞价进入供水网络。燃气供给体制方面，天然气供应允许社会资金进入：不同天然气公司可以竞争供气。三是加快建立健全资源有偿使用制度和生态补偿机制。提高资源相关的环境税费标准，发挥税收杠杆的调节功能，建立开发补偿机制，促进资源合理开发。四是建立与全球资源性产品供需相衔接的价格协调机制，增强在国际市场定价中的话语权。积极参与世界资源的开发与合作，完善重要资源性产品的联合对外谈判机制。五是坚持资源性产品价格改革长期战略目标和短期发展目标的有机结合，统筹兼顾资源性产品价格改革与控制价格总水平上涨，充分考虑社会承受能力。
（三）加快推进垄断行业改革，出台鼓励和引导民间投资实施细则
垄断行业改革应根据不同行业、不同领域的实际情况，区别对待，分类推进。处理好微观活力和整体效率的关系，形成兼顾竞争和规模（网络）经济效益的产业格局。对于具有普遍服务功能的特定行业，要兼顾网络基础设施规模扩张的发展需求，以利于发挥普遍服务的功能，增进全民福利。已引入竞争机制的电力、电信、民航等行业，应进一步分离垄断性业务与竞争性业务。城市公用事业，应推进政企分开、政资分开、政事分开，积极培育独立的市场主体，对竞争性业务要放宽准入，对垄断性业务要实行国有法人为主的多元化持股。加强监管，尽快建立和完善新的监管体系，实现政府从直接控制向基于规则的监管转变。
积极支持和正确引导非公有制经济发展，支持引导民间资本投向符合国家产业政策的领域。《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》是鼓励民间投资、促进民营经济发展的一项重大举措，有许多政策措施要进一步细化和完善并，逐项落实。
（四）尽快出台收入分配制度改革方案，下大决心调整国民收入分配格局
一是建立适应经济发展水平和生活成本变化的最低工资标准动态调整机制，合理提高最低工资标准。逐步在各类企业建立工资集体协商制度，建立和完善第三方协调仲裁机制。二是有效增加财产性收入，特别是通过土地制度改革和规范流转增加农民财产性收入。在稳定农民对承包地拥有长期用益物权的前提下，促进土地使用权流转和变现，使农民获得稳定的收入流：界定农户宅基地产权属性，推进宅基地流转，创新置换方式，让农户分享土地升值的收益。三是加强对垄断行业收入分配的调节监管。调整国家和国有企业分配关系，完善国有资本经营预算制度和垄断行业特别收益金制度。四是深化个人所得税改革，完善税收调节体系。完善车船税、契税等财产税制度。完善房产税调节体系。研究建立遗产税和赠与税制度。
（五）正确引导地方户籍制度改革，规范农村集中居住区建设
高度重视农民转户过程中的转户条件、利益补偿等问题，把实现城镇常住人口医疗、教育、社保一体化作为户籍改革的突破口，使外来常住人口与原户籍人口享有同等权益。加快推进公共财政体制改革，解决教育、公共医疗、社会保障等基本公共服务领域的政府缺位，促进基本公共服务均等化。同时，应出台指导性意见规范地方推进农民集中居住区建设的做法。防止打着城乡统筹、促进规模经营、发展地方经济的旗号，剥夺农民的土地承包经营权和宅基地，使农民失地、失业，以致流离失所。
（六）推进教育公平和去行政化
强化教育公益性和普惠性。建议：一是健全城乡一体化的义务教育发展、投入、资助和保障机制，确保到2012年财政性教育经费达到国内生产总值的4%。二是深化办学和投入体制改革，依法发展民办教育，形成多样化办学格局。三是推进教育去行政化，取消学校行政级别，减少行政干预。完善校长选拔任用办法。充分发挥学术委员会在大学学科建设和学术发展中的重要作用。探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。探索学校设立理事会或董事会的可行性。
（《宏观经济管理》，宏观经济研究院体管所，李振京，张林山）
