[摘要]中国已是世界上对外直接投资最大的发展中国家，也是全球第五大对外直接投资大国。中国对外直接投资与发达国家和发展中国家过去的投资模式不同，而是遵循一种价值链延伸型的发展趋势。中国的对外投资政策，已经朝着符合中国对外直接投资发展趋势的方向改变，但是，不管是战略层面，还是核准与管理制度层面，以及促进政策方面，要有效地支持中国当前和未来相当长一段时期内的价值链延伸型为主的对外直接投资，还需做出一些调整。
2009年中国对外直接投资额达565.3亿美元，一跃成为世界第五大对外直接投资大国，中国从一个外国直接投资的接受大国变为了对外直接投资的大国，更是从吸引外国直接投资最多的发展中国家变为了对外直接投资额最大的发展中国家。与此同时，中国的外资政策也正在发生改变。中国正在从吸引外资的政策方向逐渐朝促进对外投资的方向转变。在这个过程中，对政策而言，需要着重思考的问题是：中国现有的对外直接投资政策是否真正切合中国对外投资的发展趋势？中国是否需要新的政策来有效保护和促进在国外的投资？本文试图通过分析中国对外直接投资发展的内在逻辑与趋势来回答上述问题，并对未来的政策进行一些初步展望。
一、中国对外直接投资的发展趋势
中国的对外直接投资是从2003年以来开始快速增长的。2003年中国的对外直接投资额还只有29亿美元，此后急剧扩张，到2008年就一举达到559亿美元，成为对外直接投资额最大的发展中国家。在世界对外直接投资历史上，每年超过500亿美元的对外直接投资额是一个非常大的规模。美国作为世界上对外直接投资最多的国家，其对外直接投资额是从1993年以后才超过500亿美元的，当时其人均gdp有2.5万美元；日本作为另一个对外直接投资规模较大也比较成功的国家，其对外直接投资额在1990年第一次超过500亿美元时，人均gdp也是2.5万美元，到2006年第二次超过500亿美元时，其人均gdp已达3.4万美元；而中国2008年的人均gdp仅为3400美元。发展阶段不同使得中国的对外直接投资具有完全不同的特点。
全球对外直接投资是以发达经济体为主的。2008年发达经济体对外直接投资的流量和存量在全球中的比例分别为81%和84%。发达经济体的对外直接投资活动主要分为两大类：水平投资和垂直投资。水平投资的动机主要在于规避出口的高成本，并用较高的生产效率或某种垄断利益来获得更高的利润。垂直投资的动机主要在于利用各国的资源禀赋差异和要素价格差异，将同一产品的不同生产阶段按其要素使用状况分散到相应的国家以降低生产成本并获得更大的利润。
水平投资和垂直投资均不能完全反映出中国当前对外直接投资的主要特征。中国的对外直接投资主要集中在国外资源能源、市场服务和先进制造企业这三个领域，既不是规避出口高成本的水平投资，也不是分散生产的垂直投资，而是具有明显的通过对外直接投资和海外并购活动来延伸生产与价值链的特点。
中国的对外投资也不是日本在发展过程中产业转移式的投资。日本的对外投资模式被总结为边际产业转移论，即随着一国比较优势的变化，逐渐将过去具有比较优势，而现在已经不具有比较优势的产业通过对外投资转移到国外。中国的比较优势也在变化，但是中国主要不是将过去具有比较优势的产业转移到国外，而是直接投资到自己本身不具有比较优势的领域，试图通过这种投资活动来延伸其在价值链中的地位，因而是一种“价值链延伸型”的对外直接投资。
中国企业从事“价值链延伸型”的对外直接投资活动是有其内在动力的。
首先，改革开放三十年之后，中国的制造业已经有了很大进步，尤其是在制造业的终端生产环节获得了充分的发展，有向上游发展的内在动力。中国已经广泛地参与到跨国生产网络当中，中国不具有优势的上游生产活动往往在国外，为了寻求供应方的稳定，避免外部冲击对供应链和整个生产活动的影响，也为了在整个生产链中获得更大的增加值，中国企业具有向国外零部件、能源、资源甚至研发等上游价值增值活动进行投资的战略需求。这类投资也是目前中国对外直接投资中的主要组成部分之一。在截至2009年年底的对外投资存量中，中国对能源和资源行业的对外投资占非金融业对外直接投资总额的20%。联想并购ibm、北汽并购萨博、吉利并购沃尔沃等大型并购案也充分反映了中国企业对先进制造技术和延伸价值链的需求。
其次，中国的制造业和出口企业在很大程度上是依靠贴牌生产、依靠香港等地贸易中间商的订单而发展起来的，并没有自己掌握外部市场的销售渠道和营销服务网络。这种对外部市场高度依赖却又不能掌握对外销售的模式，不仅不利于企业在对外销售中获得更大的利益，而且增加了进一步投资和扩大生产的风险。也就是说，这种模式增加了出口企业在国内投资的风险，降低了投资收益。随着出口企业的发展壮大和投资规模的扩大，这些企业对进一步投资的风险控制和收益要求越来越高，因而也逐渐有了对外投资建立自己掌握的销售渠道和营销服务网络的需求。这类投资更是目前中国对外直接投资中的最主要组成部分。在2009年中国对外投资存量中，中国在市场和商业服务领域的对外投资占期间非金融业对外直接投资总额的63%。
可见，中国对外直接投资的特点与中国在特定的国际分工背景下的发展模式密切相关。中国主要是通过加工制造业嵌入国际生产网络而参与国际分工并获得产业发展的。中国在这个过程中更快地参与到了世界新兴制造业的国际生产中。只不过中国仅仅参与了新兴制造业的部分生产环节，即其中的低附加值生产环节，而没有在整个行业上获得优势。正是这一发展背景，使得中国的对外投资不是产业转移式的，而是价值链延伸型的。
当然，国内生产成本上升也使得企业逐步有了对外转移生产能力和寻求技术升级的需求。中国经济长期高速增长，人民生活水平得到大幅度提高，农村剩余劳动力逐渐减少，“刘易斯转折”时期加速到来，因而中国的劳动力工资，尤其是沿海地区的农民工工资在2002年以后开始大幅度上升，加上2005年开始的人民币升值，国内生产成本已经大幅度提高，并且预计还将快速上涨。很多劳动密集型生产活动在国内、尤其是在沿海地区已经不具有成本优势，这些企业开始具有向外转移生产能力和寻求技术升级的需求。同时，中国也从2003年开始加强了对环保、能耗问题的管理，企业需要逐步承担污染成本，高能耗和高污染企业也开始有了对外转移生产能力的需求。这类投资虽然开始逐渐增加，但还不是中国对外直接投资的主要组成部分。2004－2008年期间中国整个制造业的对外直接投资仅占期间非金融业对外直接投资总额的8%。2009年的制造业对外直接投资更是只占4.6%。而且其中有很大一部分制造业对外投资是并购国外高技术企业，而不是转移生产能力的。
中国的对外直接投资不以生产能力转移为主，主要是两个方面的原因。一是因为大量获得迅速发展的企业虽然受到成本上升的压力，但是仍然可以通过价值链延伸来获得进一步发展。二是中国国内有产业转移的梯度。中西部地区的要素成本要低于东部地区，同时中西部地区的交通运输等基础设施投资迅速增加，投资环境大幅度改善，有利于吸引投资从东部地区向中西部地区转移。
由此可见，中国未来的对外直接投资将以向上游和向市场延伸价值链为主，随着这类投资的增加和中国企业自身的成长，中国企业也将逐渐从全球价值链的参与者向价值链的主导者转变。转移生产能力为目的的投资（可用水平投资和垂直投资来概括的，或者可用边际产业转移论来概括的投资）也将缓慢增长，但短期内还不会成为中国对外直接投资的主要形式。随着中西部地区生产成本的上升，中国企业向内地转移产业的余地缩小，以及随着中国企业逐渐开始主导生产链，从而开始追求在全球配置生产过程，转移生产能力为主的对外投资将逐渐成为主要的对外直接投资形式。
这种对外投资模式对中国的长期经济增长是非常重要的。中国可从对外直接投资中获得长期增长动力，改变目前低附加值的发展模式，促进国内产业结构的升级。资源、技术和人力资本对中国未来的长期增长是至关重要的，而且是制约中国经济未来发展和产业结构升级的最重要的要素。改革开放到今天，中国企业已经难以从直接观察外国企业的经营活动来获得效率改善和生产技术突破，购买外国的技术和管理团队就成为当前提升经营效率和生产技术的最重要的渠道。另外，向上游和市场营销活动延伸价值链，有助于提升中国企业在全球价值链中的地位，促进国内产业结构升级，促使中国快速从全球产业链的被动参与者转为主导者，从而使得中国能够在全球生产与分工中获得更大的利益。
中国获取高附加值的对外投资模式也有助于优化跨期资源配置，提高经济发展的动态效率。中国有高额的经常账户顺差，经常账户顺差意味着对外投资净额在增加。但在中国，经常账户顺差没有完全体现为企业和居民对外投资的增加，而主要转化为了国家外汇储备的增加。外汇储备增长也是对外投资的一种形式，只不过是国家主导的资本流出和对外投资，体现为国家持有的国外资产增加。这种国家替代企业对外投资的模式通过外汇储备过快增长和人民币升值预期引起了较大的宏观稳定问题，同时也由于外汇储备资产的低收益率而产生了较大的跨期资源配置效率损失。中国企业的对外投资可以逐渐打破现在这种以外汇储备为主的对外投资体系，避免投资主体和投资对象集中化所蕴含的风险，提高未来的投资收益率和中国经济的跨期资源配置效率。
“价值链延伸型”的对外投资既符合中国企业的内在需求，又有利于中国的长期增长、宏观稳定与产业升级，在政策上应该采取鼓励而不是限制的态度。以下以“是否符合‘价值链延伸型’的对外投资趋势”为标准，来追溯、分析和展望中国的对外直接投资政策。
二、中国对外直接投资政策的演变
在2000年以前，中国的国际投资政策是以鼓励吸引外资、限制对外投资为主要特征的。限制对外投资与鼓励吸引外资具有相同的逻辑与现实基础。改革开放初期，中国是比较典型的储蓄短缺和外汇短缺同时并存的“双缺口”格局，吸引外资可以同时弥补这两个缺口，而限制对外投资可以同时防止这两个缺口扩大。中国的“双缺口”格局在20世纪90年代中后期得到改变，到目前已经完全变成了储蓄过剩和外汇过剩的“双过剩”的局面。在“双缺口”基础上形成的鼓励吸引外资和限制对外投资的逻辑均已经不存在了。2000年以后，中国开始实施“走出去”战略，从限制对外投资逐渐向放松对外投资管制和鼓励对外投资转变。以下从战略、审批与管理制度以及具体的政策（主要是鼓励政策）三个方面来考察中国对外直接投资政策的演变。
（一）“走出去”战略的演变
将“走出去”战略作为正式的国家战略，最早见于2000年10月11日十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》。随后，在2001年3月全国人大九届四次会议通过的《政府工作报告》和“十五”计划纲要中，对“走出去”战略做了正式表述。此后，在十六大政治报告、十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》、十七大政治报告、“十一五规划纲要”、“十二五规划建议”以及历年政府工作报告中，均对“走出去”战略有明确表述。
在“走出去”战略提出来之前，中央和国务院文件中，很少提及中国的对外投资问题，但是这一问题并没有被完全忽视掉。早在1992年十四大政治报告中，就有“积极扩大我国企业的对外投资和跨国经营”的说法，到1997年的十五大时，这一说法变成了“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资”。在1997年时，对外投资主要被理解为支持出口与开拓国际市场的手段，这一认识后来成为“走出去”战略最重要的内容之一。在1998年的政府工作报告中，受当时东南亚金融危机的影响，并没有谈到“积极扩大”或者“鼓励”对外投资，而是认为要“稳妥地进行对外投资”。1999年和2000年的政府工作报告又分别重新提出要鼓励“有条件的企业”和“国内有比较优势的企业”到境外投资，发展加工贸易。2000年的政府工作报告中还提出要通过对外投资到境外“合作开发资源”。
上述认识和讨论为“走出去”战略的提出提供了很好的基础。在2001年全国人大九届四次会议通过的“十五”计划纲要中，“走出去”战略被正式表述为：
“鼓励能够发挥我国比较优势的对外投资，扩大国际经济技术合作的领域、途径和方式。继续发展对外承包工程和劳务合作，鼓励有竞争优势的企业开展境外加工贸易，带动产品、服务和技术出口。支持到境外合作开发国内短缺资源，促进国内产业结构调整和资源置换。鼓励企业利用国外智力资源，在境外设立研究开发机构和设计中心。支持有实力的企业跨国经营，实现国际化发展。健全对境外投资的服务体系，在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面，为实施‘走出去’战略创造条件。完善境外投资企业的法人治理结构和内部约束机制，规范对外投资的监管。”
在“走出去”战略中，既包括对外投资的内容，又包括对外承包工程和劳务合作的内容，而以对外投资的内容为主。当时提出的“走出去”战略，鼓励三类对外投资。其一是能够发挥中国比较优势的对外投资，主要是指到境外开展加工贸易，实现带动出口的目的。其二是到国外合作开发资源的投资，主要为了获得国内短缺的资源。其三是到境外进行研发的投资，主要是为了创新与技术进步。这意味着，“带动出口”、“获得资源”和“技术进步”是当时实施“走出去”战略的主要理由，也可以认为是实施“走出去”战略的目的。除了这三大战略目的之外，在“走出去”战略的内容中还提出了两大实施手段，即“健全服务体系”和“规范对外投资的监管”。
上述战略目的和实施手段的内容随着时间的推移有一些显著的变化。在战略目的方面，其中“带动出口”这一目的在2006年通过的“十一五”规划纲要中已经不再提了，并且将开展境外加工贸易“带动出口”改为了开展境外加工贸易“促进产品原产地多元化”。这一变化包含了两层含义：一是仍然把国内加工贸易生产转移至国外当作对外投资的主要方式之一，二是将加工贸易转移当作带动出口的手段改为了替代出口的手段。到2010年的政府工作报告中，则只谈对境外转移产能，而不强调这种转移是不是加工贸易，更不强调这种产能转移是带动出口还是替代出口。根据本文第一部分对中国对外投资趋势的分析，产能转移（包括加工贸易生产的对外转移）在过去、现在和未来相当长一段时期内均不是中国对外投资的主要方式，因而在“走出去”战略中重点强调产能转移是有问题的。“获得资源”这一目的则与中国对外投资的现实与趋势很吻合，并且显示出越来越大的重要性，因而从“十五”计划以来，一直是“走出去”战略的重点内容之一。而“促进技术进步”这一目的则在“十一五”规划纲要中消失了。虽然2007年的十七大政治报告中又重新谈到了支持研发的国际化经营，但在2007年以后的历年政府工作报告中，均没有在“走出去”战略中提到支持对外研发投资和通过对外投资促进技术进步的内容。事实上，通过对外投资来获得技术进步并实现价值链延伸，将是未来中国对外投资的主要方式之一。只不过获得技术进步的投资并不完全表现为对外的研发投资，而主要表现为对国外先进生产企业的并购。可见，在现有的“走出去”战略中，对战略目标的认识存在较大的问题，以至于在2010年10月18日中共中央十七届五中全会通过的“十二五”规划建议中，对“走出去”战略的战略目标没有做任何说明，而只谈战略的实施手段。
“十五”计划初提“走出去”战略以来，其战略实施手段的内容也发生了很大的变化。“十五”计划中，提到的“健全服务体系”这一实施手段，仍然是“十一五”和“十二五”的重点内容，不过其强调的重点发生了较大的变化。在“十五”中，关于“健全服务体系”，只是总括性地提到了“在金融、保险、外汇、财税、人才、法律、信息服务、出入境管理等方面，为实施‘走出去’战略创造条件”。严格说来，在外汇和出入境管理等方面，并不是健全服务体系的问题，而是放松管制的问题，是放松过去对境外投资的外汇和出入境管理方面的严格限制。在2004年的政府工作报告中，服务内容着重强调了“加强对境外投资的协调和指导”。2005年开始将服务体系分为“信贷、保险和外汇等支持手段”和“协调和指导”这两方面的内容。实际上，2005年的表述，已经揭示出一个新的战略实施手段，即“政策鼓励”方面的手段。这一手段在2006年“十一五”规划中得到正式表示，即“完善境外投资促进和保障体系”。其中的“促进体系”就是指政策鼓励方面的手段，“保障体系”主要是服务手段。在服务内容上，除了继续强调协调之外，还提出了“加强风险管理”方面的内容。其中2007年的政府工作报告在谈到协调问题时，特别强调要“避免企业在境外盲目投资和恶性竞争”。在“十二五”规划的建议中，关于服务体系的内容，除了“协调”和“风险管理”外，又增加了“加强投资环境研究”和“维护海外权益”两方面的内容。
关于加强对国有企业境外投资的监管这一实施手段，在“十五”计划和“十一五”规划中，都是“走出去”战略的重要内容。在“十二五”规划建议中，则没有明确谈到监管境外的国有资产问题。随着国有企业在境外资产规模的快速膨胀以及可能引起的资产损失风险，在“走出去”战略中，忽视境外国有资产的监管可能是不对的。
在“十二五”规划建议中，还有两个重要的变化：一是不再提对外投资的支持体系或者促进体系，二是不再提“走出去”的战略目的，而是强调“按照市场导向和企业自主决策原则，引导各类所有制企业有序到境外投资合作”。实际上，在2010年的政府工作报告中，就有“简化各类审批手续，落实企业境外投资自主权”方面的内容。这些变化意味着，未来的“走出去”战略，其实施手段除了前面提到的加强服务之外，开始朝着放松投资管制或者投资自由化的方向发展。
（二）审批与管理制度的演变
现行的对境外投资的审批与管理制度是根据2004年7月16日通过的《国务院关于投资体制改革的决定》和2008年8月1日通过的《中华人民共和国外汇管理条例》来确定的。前者确立了对境外投资管理由审批制向核准制的转变，并明确规定发改委负责境外投资项目的核准，商务部负责对境外开办企业的核准。后者确立了外汇管理由强制结售汇向自愿结售汇的转变。除了发改委、商务部和外管局及地方的相应部门之外，中国参与对外投资审批与管理的部门还包括财政部、国资委、工信部、人民银行、银监会、保监会等部门。其中，财政部、国资委和工信部主要是针对各自负责的国有资产进行管理，而人民银行、银监会和保监会主要是对金融机构进行管理。这里主要讨论发改委、商务部和外管局的审批与管理制度。
《国务院关于投资体制改革的决定》对于境外投资有三个规定：一是中方投资额3000万美元及以上资源开发类项目和中方投资用汇额1000万美元及以上的非资源类项目由国家发展和改革委员会核准。二是上述项目之外的境外投资项目，中央企业投资的项目报国家发展和改革委员会、商务部备案；其他企业投资的项目由地方政府按照有关法规办理核准。三是国内企业对外投资开办企业（金融企业除外）由商务部核准。
依据上述决定，发改委于2004年10月9日发布了《境外投资项目核准暂行管理办法》，除了对核准程序和核准条件做了详细规定以外，还对核准权限做了进一步细分。其中3000万－2亿美元投资额的资源开发类项目和1000万～5000万美元用汇额以上的非资源类大额用汇项目，由国家发改委核准，2亿美元投资额以上的资源开发类项目和5000万美元用汇额以上的非资源类大额用汇项目由国务院核准。对于3000万美元以下的资源类项目与1000万美元以下的非资源类项目，中央企业不需要核准，只需到国家发改委备案即可，地方企业由省级发改部门核准。
在此之前，凡是中方投资额100万美元以上的对外投资项目，均必须由国务院或者相关部委审批。可见，新办法对审批权限做了一定程度的下放。不过，相对于企业自主进行投资决策而言，审批权限的下放是有限的。只有中央企业的小额投资（3000万美元以下的资源类投资和1000万美元以下的非资源类投资）才有真正的投资自主权，不需要核准。对于地方企业的小额投资，只不过将审批权限从国家发改委下放到了省级发改部门而已。另外，考虑对外投资的财务损益应该由企业自己负责，发改委只对项目的投资方向及合规性负责，因而新办法不再审查投资项目的可行性研究报告，只核准项目申请书（之前有项目建议书和可行性报告两道审批）。可见，新办法在核准内容上确实有更大的合理性。
新办法还对核准程序做出了相对明确的规定。核准期限一般为20个工作日，最多再延长10个工作日。不过核准期限不包括可能需要委托咨询机构进行评估的时间，而咨询机构的评估时间并没有在新办法中明确规定。对于境外收购和竞标项目，发改委还于2009年6月8日发布《关于完善境外投资项目管理有关问题的通知》，规定境外收购项目在对外签署约束性协议、提出约束性报价及向对方国家（地区）政府审查部门提出申请之前，境外竞标项目在对外正式投标之前，应向国家发改委报送项目信息报告，并抄报国务院行业管理部门。
根据《国务院关于投资体制改革的决定》，商务部也于2004年8月31日和10月1日相继发布了《关于内地企业赴香港、澳门特别行政区投资开办企业核准事项的规定》和《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，并且都规定中央企业由商务部核准，地方企业由省级商务主管部门核准。2009年3月16日商务部在上述两个规定的基础上修订发布《境外投资管理办法》时，对核准权限做了进一步界定。中方投资额在1亿美元以上的由商务部核准，1000万美元～1亿美元的地方企业由地方商务主管部门核准。其他的只需在商务部的“境外投资管理系统”中按要求填写完全申请表即可获得核准。相比2004年商务部的核准权限和发改委的核准权限，2009年商务部的新办法对境外投资的核准要更为宽松。
新办法除了重新划分核准权限以外，主要还在两个方面有重大修改：一是核准的便利化程度明显提高，二是明确了商务部的服务职能和服务内容。
新办法中的便利化措施主要包括：第一，对于1000万美元以下的非能源、资源类对外投资，商务部和省级商务主管部门的核准和审查时间由原来的15－20个工作日缩短至3个工作日。第二，对大部分投资活动，在核准过程中减少了征求驻外使领馆经商处室意见的环节。新办法只要求对1亿美元以上的投资活动以及一些特殊的对外投资和能源、资源类投资征询驻外使领馆的意见。第三，简化了核准过程中的审查内容。投资所在国的环境与安全状况、投资的国别分布以及投资导向政策等不再列入审查范围。第四，用汇方面的便利。在2004年的规定中，要求企业在申请材料中提交外汇主管部门出具的境外投资外汇资金来源审查意见。新办法中不仅取消了这一要求，而且还指出企业的对外投资获得核准后，可以持《企业境外投资证书》办理外汇、银行、海关、外事等相关手续，并享受国家有关政策支持。第五，中国企业控股的境外企业的境外再投资，只需要在完成法律手续后一个月内，报商务主管部门备案即可。
明确商务部的服务职能和服务内容可以被认为是这次新办法中最重要的修改内容。服务职能的明确，说明商务部不仅仅是管理部门了，而且还要为中国企业的对外投资活动提供“护航”服务。按照新办法的规定，这些护航工作主要包括：发布《对外投资合作国别（地区）指南>，帮助企业了解东道国（地区）投资环境；发布《对外投资国别产业导向目录》，引导企业有针对性地到东道国（地区）开展境外投资；通过政府间多双边经贸或投资合作机制等协助企业解决困难和问题；建立对外投资与合作信息服务系统，为企业开展境外投资提供统计、投资机会、投资障碍、预警等信息服务。
由于新办法在核准环节已经不对国别或者地区的投资环境、安全状况、境外投资导向政策以及企业的合法权益等方面进行审查，因此，事先的信息服务和投资经营过程中的协调和协助工作就显得尤其重要了。中国虽然有大量资本，有对外投资的动力，国外也有吸引投资的需求，但是，中国企业并不了解哪里有投资需求，并不了解对外投资过程中的障碍和投资后的诸多陷阱。这些未知的障碍和陷阱可能主要源于中国企业不了解国外的政治、文化、法律和经济背景。比如，中国需要国外的资源和能源，但是可能面临国外的安全审查；中国需要国外的技术，但是可能由于文化差异和自身的消化吸收能力，即使投资了也得不到这些技术；中国希望重组生产链，调整生产布局，但是可能面临国外工会的强大压力。中海油对美国尤尼科公司的并购失败，上海汽车工业公司并购韩国双龙汽车之后的经营失败就是其中最典型的例子。新办法仍然明确规定境外投资活动在经济技术上的可行性由企业自行负责，不过，商务部的服务措施将降低中国企业对外投资的成本、提高其经济技术上的可行性。
在2008年《中华人民共和国外汇管理条例》发布以后，外管局于2009年7月13日发布了《境内机构境外直接投资外汇管理规定》。根据该规定，境内机构可以使用自有外汇资金、符合规定的国内外汇贷款、人民币购汇或实物、无形资产及经外管局核准的其他外汇资产来源等进行境外直接投资。境内机构境外直接投资所得利润也可留存境外用于其境外直接投资。同时，外管局对境内机构境外直接投资及其形成的资产、相关权益实行外汇登记及备案制度，而不是审查制度。这一制度极大地放松了对境外直接投资的外汇管理。
中国对境外直接投资外汇管理的放松，经历了一个漫长的过程。1989年3月6日国家外汇管理局发布的《境外投资外汇管理办法》规定，境外投资在有关部门审批之前，必须先由外管局进行外汇风险审查和外汇资金来源审查，投资项目获得批准后，还必须在外管局进行登记和办理外汇汇出手续。在登记时，需按汇出外汇资金数额的5%缴存汇回利润保证金。而且，境外投资收益必须在当地会计年度终了后6个月内调回境内，不得擅自挪作他用或者存放境外。这显然是非常严厉的对外投资外汇管制。这一办法一直沿用到2003年。为了支持“走出去”战略，也因为当时中国的“双缺口”格局不复存在，严格管制境外投资的办法开始逐步放松。首先是在2002年11月12日，外管局发布通知，宣布从当年11月15日起取消境外投资汇回利润保证金制度，并进一步在2003年7月8日宣布，将已经收取的保证金退还给相应的投资主体。其次，在2003年3月19日，外管局发布通知，简化外汇资金来源审查。并于2003年10月15日进一步宣布，将300万美元以下的境外投资项目外汇资金来源审查权力下放给试点的地方分局。2005年5月19日扩大改革试点：试点范围从目前的24个省、自治区、直辖市扩展到全国；增加境外投资的用汇额度，总额度从目前的33亿美元增加至50亿美元；扩大试点地区外汇管理部门的审查权限，其对境外投资外汇资金来源的审查权限从300万美元提高至1000万美元。2006年6月6日，外管局通知进一步放松对境外直接投资的外汇管制。宣布自2006年7月1日起，国家外汇管理局不再对地方外汇管理部门核定境外投资购汇额度，境内投资者到境外投资所需外汇，可使用自有外汇、人民币购汇及国内外汇贷款。此举意味着放松了对外汇资金来源的审查。到2009年颁布《境内机构境外投资外汇管理办法》时，正式宣布取消外汇资金来源审查，只需在进行外汇登记时，向外管局说明资金来源情况即可。
应该说，到2009年，中国企业境外直接投资的用汇自由度是比较高了。不过企业用汇的自主性主要体现在自有外汇资金和境外投资所得利润上，而在外汇贷款和直接用人民币购汇等方面还需要外管局核准。中国对境外直接投资的外汇需求，仍然是存在资本管制的。
（三）鼓励政策的演变
中国对境外投资鼓励政策的出台，经历了两个阶段。其一是从1998年以来一系列资金方面的支持与鼓励措施，二是2006年以来国家发改委提出的框架性的鼓励政策。
在资金方面的支持与鼓励措施，主要包括以下三个方面。首先是国家开发银行从1998年以来，与其他国内外机构合资设立了三个产业投资基金和一个发展基金，即中瑞合作基金（1998年）、中国一东盟中小企业投资基金（2003年）和中国比利时直接股权投资基金（2004年）和中非发展基金（2007年）。前三个基金的规模都非常小，中非发展基金则有50亿美元的目标规模。其次是中国政府自2000年以来先后推出的四项涉及促进境外投资的政府专项资金，包括：中小企业“市场开拓专项资金”（2000年）、“对外经济技术合作专项资金”（2005年）、“矿产资源风险勘查专项资金”（2005年）、“纺织业‘走出去’专项资金”（2006年）。这些资金的规模也普遍较小。第三，2004年10月，国家发改委、中国进出口银行等颁布了《关于对国家鼓励的境外投资重点项目给予信贷支持的通知》，每年安排“境外投资专项贷款”，享受出口信贷优惠利率。2005年8月，为推动非公有制企业“走出去”开拓国际市场，商务部和中国出口信用保险公司做出了《关于实行出口信用保险专项优惠措施支持个体私营等非公有制企业开拓国际市场的通知》。政策性金融机构在促进对外投资方面确实发挥了一些实质性的作用。但是，从当前来看，政策性金融机构对大项目的支持较充分，而对中小项目的支持还是不足的。
另外，发改委于2006年－7月5日发布了《境外投资产业指导政策》和《境外投资产业指导目录》，在这一文件中明确规定了鼓励类和禁止类境外投资项目。鼓励类项目包括：（1）能够获得国内短缺以及国民经济发展所急需的资源或原材料；（2）能够带动国内具有比较优势的产品、设备和技术等出口和劳务输出；（3）能够明显提高中国技术研究开发能力，以及能够利用国际领先技术、先进管理经验和专业人才。禁止类项目包括：（1）危害国家安全和损害社会公共利益的；（2）运用我国禁止出口的特有工艺或者技术的；（3）中国法律禁止经营的领域；（4）投资对象国或地区法律禁止投资的产业，中国缔结或参加的国际条约规定禁止投资的其他产业；（5）法律、行政法规规定的其他情形。根据《境外投资产业指导政策》，对鼓励类境外投资项目，国家在宏观调控、多双边经贸政策、外交、财政、税收、外汇、海关、资源信息、信贷、保险，以及双多边合作和外事工作等方面，给予相应政策支持。而对禁止类境外投资项目，国家不予核准并将采取措施予以制止。具体的支持政策，还需要相关职能部门制定和实施。
从鼓励类项目和具体的指导目录可以看出，资源、技术和在国外的市场营销是鼓励类项目的重点，可见，发改委在政策层面上认识到了要通过对外直接投资来提升中国在国际产业链中的地位和促进国内的产业结构升级。但是，“带动出口”仍然被列入鼓励类目录。这是非常不合理的。其不合理之处不仅体现在鼓励对象不是中国对外投资的发展趋势，不符合中国出口政策的调整（到开始减少和取消出口鼓励政策的时候了），其不合理之处还体现在政策与战略的不符上。在《境外投资产业指导政策》出台当年通过的“十一五”规划纲要中，“走出去”战略已将“带动出口”的目的改为“替代出口”的目的，而具体政策却仍然在鼓励“带动出口”。
可见，中国对境外投资鼓励政策具备了一个基本框架，但是从鼓励对象到鼓励措施都还很不完善。
三、中国对外直接投资政策展望
总体来看，中国的对外投资政策，已经在朝着符合中国对外直接投资发展趋势的方向上调整，但是，不管是战略层面，还是核准与管理制度层面，以及促进政策方面，要有效地支持中国当前和未来相当长一段时期内的价值链延伸型为主的对外直接投资，还需要做出一些调整。
在战略层面，目前在弱化对“走出去”战略的目的的表述，而强化战略实施手段的表述。弱化战略目的表述的原因就在于不能准确把握中国对外直接投资的发展趋势。如果不明确战略目的，具体的管理与政策是会出现偏差的。因此，未来还是应该明确“走出去”的战略目标，支持企业通过对外投资来延伸价值链、主导价值链，以实现技术进步、产业结构升级和在全球分工中获得更大利益的目的。在战略实施手段的表述上，目前已经强调企业自主进行投资决策，强调建立服务体系和支持体系。这意味着未来将更多地采取放松管制的手段和承担服务的职能。这在方向上是非常正确的。不过，中国的对外投资有一个非常重要的特点，就是国有企业为主。因而在增强企业对外投资自主权的同时，不能放松对国有资产的监督，应该在战略高度上强调完善对境外国有资产的监督与管理。总体来看，在战略实施手段上，除了增强企业对外投资自主权之外，还必须建立完善的“服务体系”、“支持体系”和“国有资产监管体系”。
在核准制度上，虽然发改委和商务部都已经下放了核准权力，简化和明确了核准程序和条件，但是目前离实现企业自主投资决策还有很大距离。首先，核准权的下放，主要是从国家发改委和商务部到地方发改部门和商务主管部门，而不是直接让企业自主决策，即改核准制为备案制或者登记制。其次，参与核准的部门还是过多。尤其是国有企业，除了发改委和商务部之外，还有相应的国有资产管理部门。
在管理制度上，外汇管理已经极大地放松了，但是还并没有做到对境外直接投资的完全可兑换。在推进资本账户自由化的过程中，对外直接投资是可以作为提前推进的项目的。另外，对境外投资的管理，重点应该放在“服务体系”和“监管体系”上。需要进一步明确和强化政府的服务职能。商务部已经开始了一些实质性的工作，比如发布国别投资环境报告、实行境外风险预警与信息通报制度、加强对境外人员的安全管理工作等。但是，目前商务部的这些工作还刚刚起步，还有很大的发展与完善余地。境外国有资产监管体系则更是一个急需建立和发展的制度。
在“促进体系”或者说“支持体系”上，从鼓励对象到鼓励措施都还有很大的发展余地。其中鼓励对象应该切合中国对外直接投资的发展趋势，重点支持能够实现价值链延伸的投资，如资源、技术和市场服务类投资，而不应该将产业转移或者带动出口型投资当作支持重点。在鼓励措施上，尤其是要加强外交和政策性金融机构在支持中国企业对外直接投资中的作用。而对一些补贴等财税方面的优惠政策，则需要慎重考虑其带来的扭曲效应。
另外，中国需要更加主动地参与和发起双边或者多边投资协定的谈判和签订，以及避免双重征税条约的谈判和签订。通过投资协定来保护中国企业的对外投资，获得市场准入，促进投资的便利化，将是未来中国促进对外投资的重要手段。
（《国际经济评论》，中国社会科学院世界经济与政治研究所，姚枝仲，李众敏）
