[摘要]当前，公共需求全面快速增长与公共服务不到位、公共产品短缺成为经济社会发展中的突出矛盾。在这个特定背景下，教育公共服务需求全面增长、需求结构快速变化与教育公共服务尚不到位、不适应经济发展方式转变的要求，成为教育公共服务体系建设面临的主要矛盾。本文认为，为适应我国经济社会发展的阶段性变化和经济发展方式转变的客观要求，均衡教育资源配置、调整教育服务结构、深化教育机构改革、加快推进生存型教育向发展型教育的转变，是“十二五”时期教育公共服务体系建设面临的主要任务。
一、我国教育公共需求的历史性变化
（一）教育公共需求全面快速增长
1.教育公共需求总量的不断增长。一是高等教育大众化带来高等教育需求持续旺盛；二是义务教育基本普及后广大社会成员对优质化教育的普遍追求；三是流动人口子女教育需求的增长；四是农村剩余劳动力大规模转移对职业教育的巨大需求；五是产业结构升级创造的、日益增长的中高技能劳动者培训教育需求；六是不断增长的个性化、特色化教育需求；七是持续增长的终身教育需求。
随着教育公共需求规模的不断扩张，政府和家庭的教育支出不断增加。1992～2008年，国家年度财政性教育经费年均增长18.11%，远高于同期gdp增速（国家统计局，2010）。2003～2009年期间，城镇居民家庭教育人均支出持续增长，大中城市家庭子女教育支出的比重已占家庭总收入的近三分之一（吴庆才，2006）。
2.优质教育需求全面快速增长。随着义务教育的基本普及，优质教育需求全面增长，优质教育短缺问题日趋突出。调查显示，全国城镇学前教育每年的家庭支出近2500亿元；农村学前教育家庭支出约900亿元；城乡学前教育总需求达到3400亿元。
学龄儿童进入中小学后，报名参加课外辅导的家庭支出逐年递增。2009年全国普通小学、普通初中和普通高中的在校学生总数为4255万，全国一年的家庭课外辅导支出总额高达3170亿元（丁肇文，2010）。
优质教育需求不断增长的另一个表现是择校费成为普遍现象。有调查估算，全国小学、初中和高中阶段一次生均择校费估计为1.5万元（杨东平，2009）。全国有60%的小学、初中和高中学生交过择校费。2009年，小学、中学招生分别为1637.8万人和2616.7万人。据此测算，全国择校费规模高达2500亿元。
优质高等教育需求的不断增长带来出国留学生的低龄化趋势，高中阶段出国留学的比例大幅上扬，呈倍增趋势。2007年全国自费留学人数为12. 87万人（教育部，2009），全国每年的留学支出有260亿元的规模。
3.企业教育需求不断增长。要在激烈的市场竞争中发展壮大，企业需要更高素质的劳动力。这对职业教育提出了更高的要求。笔者于2010年6月在辽宁省铁岭市的调查了解到，职业教育已经成为地方吸引企业投资的重要竞争手段。
（二）教育需求结构的重大变化
1.人口变化带来教育需求结构的重大变化。我国生育率持续走低，带来教育需求结构的明显变化，初、中等教育需求规模逐步减少，高等教育需求规模明显增加。据相关测算，义务教育阶段在校生在2020年预期比2008年减少1800多万，减幅达11%，但高等教育在校生人数将持续增长（蔡昉，2009）。
在人口增长速度较快、劳动力供给充裕、低成本劳动力竞争战略的发展阶段，我国以普及义务教育为主的国民教育发展模式、用相对较低的成本培养了大量合格的低技能劳动者，适应了制造业主导的工业化进程的劳动力需求结构。随着人口增长放缓、劳动力供给的变化，国际竞争战略的调整和劳动力需求结构的变化必将导致教育需求结构的重大变化。
2.经济发展方式转变与产业升级带来教育需求结构的重大变化。我国总体上已进人工业化中后期，制造业转型升级和服务业加快发展成为产业结构调整的主调。“十二五”期末我国服务业比重有望提高到48%～50%。
制造业的转型升级，要求教育提供中高级技能型劳动力。基础教育需求比重下降，中高端职业教育需求比重上升。我国教育供给结构还远不适应这一趋势。在装备制造业，我国研发人员占从业人员比例为1. 26%，而美国为6.02%，日本为4.95%；2008年，我国每万名劳动力中研发人员仅为24.8人，美国为90人，芬兰高达214人；我国高技能人才只占技能劳动者的24.4%（颜维琦，2010），而在发达国家高级工占比已达到35%。
优化产业结构的核心目标是提高服务业比重，而服务业占比与人均受教育年限高度相关。据测算，2009年北京人均受教育年限为11. 17年，在全国排名第一，服务业占比达到75.5%，在全国也排名第一；上海人均受教育年限为10. 65年，全国排名第二，服务业占比59.4%，排名也是第二；天津人均受教育年限为10. 05年，排名第三，服务业占比45. 3%，排名也是第三。
教育供给是产业结构优化升级的重要基础。发展以金融保险业、信息传输和计算机软件业、租赁和商务服务业、科研技术服务和地质勘查业、文化体育和娱乐业、房地产业及居民社区服务业等现代服务业，对从业人员的受教育程度提出越来越高的要求。如何适应现代服务业发展对高端人才的需求，成为调整教育供给结构的重大课题。
3.社会流动加速带来教育需求结构的重大变化。一个没有社会流动机会与途径的社会，不是一个内在稳定的社会，而社会流动与教育直接相关。随着社会温饱问题的解决，社会成员为提升自身经济社会地位，势必追求更高水平和更高质量的受教育机会。
我国“望子成龙”的传统与“不能让孩子输在起跑线”的现代理念，使国民追求优质教育的热情不断高涨。高收入家庭花高价买最优教育；工薪阶层不买房子也要让孩子上好学校；低保户更希望孩子能上学（张晓晶、赵华，2005）。家庭教育投资增长迅猛，私立学校、学前教育、课外辅导需求旺盛。全社会优质教育的旺盛需求，是教育需求结构变化的重要表现。
4.城市化进程加快带来教育需求结构的重大变化。“十二五”时期我国城市化将进入“快车道”。城市化与教育之间存在良性互动关系。根据相关研究，农村居民教育水平每提高10 010，能多引导6%－7%的农民进入城镇从事非农产业。教育水平的提高是农村人口走进城市、加快城市化进程的一个先决条件（朱劲松，2010）。我国实施城市化主导的发展战略，教育供给结构调整需要向广大农村和从农村走入城镇的农民工倾斜。
（三）教育功能作用的历史性变化
1.教育公共服务成为提高自主创新能力、优化产业结构、加快转变发展方式的重要基础。美国利用教育科研优势吸引全球优秀人才，在20世纪90年代实现了经济增长方式和经济结构的再次转变升级，高新技术产业的蓬勃兴起，高耗能传统产业也得到了较为彻底的改造。
提高自主创新能力是加快转变经济发展方式的决定性因素之一。我国自主创新能力还不强，关键技术的自给率低，对外技术依存度在50%以上，而发达国家对外技术依存度平均在30%以下，美国和日本只有5%左右（白津夫，2005）。自主创新的关键在人才，人才的成长靠教育，因而构建有利于人才辈出的教育公共服务体系，是我国当前面临的重大挑战。
2.教育消费成为消费亮点，成为拉动消费需求、促进从投资出口主导向消费主导转变的重要动力。我国教育消费在城乡居民家庭总消费中的比重长期呈不断扩大的趋势。早在2005年，城镇家庭教育支出已经提高到l3.8%；农村家庭已经提高到11.6%（严先溥，2006）。根据零点公司的调查，北京、上海、广州等八个大中城市家庭子女教育支出的比重占家庭总收入近三分之一（吴庆才，2006）。2005年，我国城乡居民用于教育和医疗的额外支出对其他商品和服务消费产生的挤出效应达到5810.7亿元（刘强，2006）。如果政府在教育公共服务领域的投入到位，居民消费率至少可以提高4～5个百分点。因此，随着家庭收入的进一步提高、政府对教育的投入基本到位、教育负担对居民消费挤出效应的逐步消除，未来五年完全有可能把居民消费率提高到50%左右，未来十年把居民消费率再进一步提高到55%左右。
3.教育投资成为拉动投资需求、提高服务业比重的重要途径。加大教育投资，既可以适应教育需求的规模增长和教育供给结构调整的需要，又可以防止产能过剩行业的投资过热。教育是服务业的支柱，第三产业特别是现代服务业的发展，教育更是决定性因素之一。持续提高教育投资在固定资产投资中的比重，有利于提高服务业的比重，有利于调整产业结构，有利于完善教育公共服务，有利于加快转变经济发展方式。
4.教育公共服务均等化成为理顺收入分配关系、促进社会公平、正义、和谐的重要制度安排。加快教育发展，提高劳动者的“自我配置能力”，可以使劳动者减少失业风险并获得更高的收入，以此改善国民收入分配格局。更重要的是，通过教育获得更高的自我配置能力，使劳动者获取更高的收入水平（赖德胜、李长安，2010）。
在大多数国家，教育收益率都随着经济的发展而逐渐提高，并已超过物质资本的投资收益率。从1975年到1995年，美国大学教育收益率从8.2%上升到13. 3%，远远高于美国其他资本投资收益率。有研究表明，在我国，接受过7年以上教育的农村居民，受教育程度每增加一年，年收入可增加87元；接受过7年以上教育的城镇居民，受教育程度每增加一年，年收入可增加460元（樊胜根，2007）。
包括公共教育在内的基本公共服务的不均等，是我国城乡、区域发展差距的重要根源。在导致我国收入分配差距拉大的各种因素中，教育因素所占比重已达到20%（迟福林等，2006）。城乡居民人均受教育年限的差距是导致城乡居民实际收入差距的重要原因之一。
教育公平能够为千家万户老百姓的子女提供未来发展机会，是最基础的社会公平。缩小城乡差距不仅是缩小城乡居民在收入和财产方面的差距，更重要的是逐步缩小城乡居民在教育等基本公共服务上的过大差距（迟福林等，2007）。因此，加快完善教育公共服务，缩小在城乡、区域和不同群体间的教育公共服务差距，已成为缩小经济社会发展差距的重要手段。
二、我国教育公共服务面临的突出矛盾
（一）教育公共服务供给与需求之间的突出矛盾
1.教育公共服务投入仍然不足。我国2008年的教育财政投入只占gdp的3.33%（国家统计局，2010）。而高收入国家财政性教育支出占gdp的比重在2001年就达到6.8%，中等收入国家平均为4%，低收入国家平均为3.7%（李德金等，2010）。
2.教育公共服务的财政保障范围不适应产业升级、经济发展方式转变、创新型国家建设等政策目标。发达国家大多普及了包括中等职业培训在内的12年免费义务教育，正向15年免费义务教育迈进。我国如果不能尽快将包括普通高中、中专和中等职业教育纳入义务教育范围，教育公共服务体系很难在产业升级、经济发展方式转变中发挥应有的作用。
学前教育成为全社会最关注、最不满意的教育问题。大多反映的是“入托人园难”、“入托入园贵”问题。我国目前财政性学前教育支出占gdp的比例平均为0.06%，低予巴西、墨西哥、印度等发展中人口大国。在全国教育经费的总量中，学前教育经费仅占1. 2%至1.3%。
3.教育资源配置公平性不足。我国虽然一直坚持以教育均衡发展为目标改革教育经费保障机制，但实际上仍然存在着教育失衡的突出问题。例如，办学经费按学校学生人数下拨，农村学校学生少，经费也少，只能勉强维持生存，没有发展能力。城镇学校学生多，经费也多，加上雄厚的择校收入，学校发展越来越快。再如，城乡学校之间教师待遇差距较大。城镇学校每年给教师做校服、体检、组织旅游等等，但农村学校教师根本享受不到这些福利。
农村教师与城镇教师在专业发展上也在拉大差距。由于缺乏经费，没有能力支持教师去校外学习和参加各种教学教研交流活动，跟不上教育教学的前沿发展，导致农村优秀教师纷纷出走，新分配的年青教师不愿进入，优秀学生不愿入学，后果必然是城乡教育质量的分化。
（二）教育公共服务供给结构与需求结构之间的突出矛盾
1.教育公共服务供给结构不适应城乡、区域均衡发展的需求。教育资源在城乡之间的配置不均扩大了城乡发展差距。城乡居民人均受教育年限的差距是导致城乡居民实际收入差距的重要原因之一。受教育水平的差距使城乡居民在发展机会上存在比较大的差距。据对某重点大学2000多名学生抽样调查，城乡比例为82.3：17.7，而我国城乡户籍人口比例大约为28： 72，说明占总人口28%的城镇人口享受了80%的优质高等教育机会（张明，2009）。
2.教育公共服务供给结构不适应产业结构升级的需要。我国劳动力素质普遍偏低，教育供给结构与我国教育立国战略的要求差距明显。截至2009年底，全国15岁以上人口平均受教育年限接近8.9年；主要劳动年龄人口平均受教育年限为9.5年，其中受过高等教育的比例仅为9. 9%，新增劳动力平均受教育年限为12.4年（国务院新闻办公室，2010），这些指标都不同程度地落后于世界平均水平。教育质量落后于提高自主创新能力、培育创新型人才的需求。我国每万名科技人员中从事科研活动的比重很低。
3.职业教育发展不适应加快转变经济发展方式的需要。一个国家或地区的经济要发展，资金可以引进，技术可以引进，设备可以引进，少量的专业人才可以引进，但劳动者的素质不能引进，由其决定的产品质量不能引进。我国近几年不断关闭或“升级”中高等职业院校为大学，德国、芬兰等国家却在不断充实和完善本国的职业教育体系，为社会输送实用型人才。
（三）教育事业快速发展与教育机构改革滞后的突出矛盾
1.教育决策机制不完善。教育决策机制改革的关键在于强化教育主管部门在教育决策中的主体地位。事实上，我国各级教育部门在很大程度上只是教育政策和规划的执行部门，教育决策权分散在十几个部门，决策的主体不清晰，决策机制不完善，使教育决策难以适应教育公共服务需求的快速变化。
2.教育机构自身利益的行政化倾向明显。由于改革的不到位和实践中的某些偏差，公共教育机构自身利益的倾向比较突出，收取高额择校费、课外辅导费等“去公益性”行为屡禁不止。各类学校的行政化倾向决定了其利益倾向，其自身利益化的形成在很大程度上依赖于行政化（迟福林，2010）。更为突出的问题是，计划经济体制下形成的高等学校管理体制至今没有实质性的改变。政府包揽教育、直接管理学校，形成高度集权、行政化和官本位的管理，影响和降低了教育质量，干扰和损害了学术的活力和创造力。
3.教育信息不透明，教育监督体制不健全。部分地区和学校把“校长负责制”等同于“校长承包制”、“校长一言制”，校长权力过大；教育信息不公开，教师评估和监督难以到位，教职工建言献策渠道不畅通；教育机构内部监督缺失，使教育机构的公益性难以得到有效保障。
（四）社会资本投资教育发展与现行体制之间的突出矛盾
1.市场开放问题。多年来社会参与教育发展已经取得一定进展，但开放程度依然明显偏低。据测算，2009年，我国民办高校在校学生446万人，仅占全部高校在校学生2979万人的15%，民办中等教育在校学生981万人，仅占全部中等教育学生10130万人的9.7%；民办初等教育在校学生502.8万人，仅占全部初等教育在校学生10282万人的4.9%。
2.社会参与机制问题。第一，社会资本平等准人问题。平等准人的关键在于“门槛”如何设立，门槛偏高是当前主要的政策和制度障碍。第二，公平待遇问题。“官办”与“民办”的教育机构都从事基本和非基本的教育公共服务，但财税政策不是以其公益性而是以其是“官办”还是“民办”区别对待。第三，民办学校的法人财产权缺乏制度保障，绝大部分民办教育机构出资者的资产难以登记在出资者名下。
3.依法监管问题。社会力量参与公益性服务，它的体制特点应当是“官督民办”。政府投资兴办的教育机构与社会资本投资兴办的教育机构，能否作为一类法人进行管理，二者在公共管理层面的政策规定是否可以通用，还没有具体的制度安排。此外，是继续实行挂靠制度，还是转向依法监管，哪种模式更有利于社会力量参与公益服务，是“十二五”时期教育公共服务体系建设面临的重要课题。
三、“十二五”时期教育公共服务体系建设的重大任务
（一）加大教育公共服务供给、适应教育公共需求增长及其结构变化
1.继续加大教育财政投入。保证教育财政拨款增长明显高于财政经常性收入增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均财政性教育经费逐步增长作为“十二五”时期调整财政支出结构的指导思想和必须实现的约束性指标，确保尽快实现财政性教育经费占gdp的比重提高到4%的目标。
2.继续加大教育经费的倾斜力度。新增教育经费应该优先向农村牧区，中西部地区、尤其是老少边穷地区倾斜，通过加大财政转移支付力度，保证这些地区财政性教育经费增长速度明显高于全国平均增长速度。
3.进一步完善教育财政转移支付制度。第一，调整和优化财政支出结构，明确规定各级财政新增财力用于教育的比重；第二，明确规定教育专项转移支付要以促进教育公平、均衡发展为主要目的；第三，保障基层政府履行教育事权的财力。
（二）着力推进教育公共服务均衡发展与公平分享
1.尽快解决农民工子女义务教育问题。“十二五”时期应把从根本上解决农民工子女义务教育问题作为完善教育公共服务的首要目标。首先，应当尽快统一全国流动人口学龄子女享受所在地义务教育服务的政策，按照流入地政府管理为主、全日制公办学校为主的原则，总体规划，统筹安排，充分发挥居住地政府和公办学校的主力作用，对接收农民工子女就学的公办学校足额拨付公用经费。其次，降低社会资本参与义务教育的准入门槛，鼓励支持适应流动人口子女的民办学校发展，弥补流动人口流入地公办教育资源的不足；支持民办学校招收非户籍常住人口子女，采取政府向民办学校购买服务等多种方式，加大对农民工子弟学校办学场地、教学设备和办公经费的投资力度。第三，尽快实行全国流动人口义务教育券制度。流动人口子女凭教育券在任何一个学区就学，义务教育统筹基金按照学校提供的教育券划拨经费。
2.优先保障农村教育发展，加快消除城乡义务教育差距。“十二五”时期促进城乡义务教育均衡发展应由制度覆盖向同层次教育质量和保障条件上的均衡转变，实现城乡教育更高层次的均衡发展。这就要求全面缩小城乡教育经费差距，尽快基本实现生均教育经费城乡平等，力争“十二五”末期农村生均教育经费略超城市，以提高师资质量和办学条件。
3.着力保障中西部地区教育发展，逐步缩小区域教育差距。中央财政加大中西部地区、尤其是老少边穷和民族地区教育的财政转移支付力度，省级财政承担辖区内义务教育经费均衡配置的责任，加大对辖区内欠发达市县的义务教育专项转移支付力度，缩小区域义务教育经费差距，争取省际义务教育生均经费差距从超过10：1缩小到5：1以内，将省域内市县之间义务教育经费差距控制在2：1以内。
（三）适应教育公共需求结构的重大变化，优化供给结构
1.根据加快转变经济发展方式的要求，着力构建现代职业教育体系。“十二五”时期应把建设与现代产业体系配套的职业教育体系作为完善教育公共服务的重要目标，尽快建立起中职、高职、应用型本科、专业学位研究生教育纵向衔接，学历、学位教育与职业培训统筹发展、横向贯通的职业教育体系。
2.率先在农村和中西部欠发达地区推进扩大义务教育范围的试点。高中和中等职业教育是提高广大农村和欠发达地区人均受教育年限的基本途径。由于高中和中等职业教育不属于财政保障的义务教育范围，广大农村和欠发达地区的居民个人缺乏承担高中和中职教育成本的财力。因此，“十二五”时期中央财政应安排专项预算，支持广大农村和中西部欠发达地区率先把高中和中等职业教育纳入义务教育范围。
3.把加快学前教育发展作为完善教育公共服务的重要目标。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》的规定，把学前教育界定为“非全免费的义务教育”，在“十二五”时期初步建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制”。
（四）进一步完善教育公共服务的分工体制
1.继续强化政府在教育公共服务中的主体地位和主导作用。我国社会参与教育发展的程度比较低，市场办教育的公共治理结构尚未形成，仍然需要政府在教育公共服务中承担主体地位、发挥主导作用。尽快出台全国统一的教育公共服务均等化规划。依据《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，尽快出台全国统一的教育公共服务均等化规划，规定保障农村、欠发达地区和流动人口子女教育公共服务全国统一的最低标准。
强化教育公共服务均等化问责制。严格查处不保障义务教育经费和不均衡安排义务教育资金的政府部门；公开查处涉及义务教育经费的违法行为。
把义务教育均衡发展作为政府绩效评估的重要内容。尽快出台评价各级政府教育公共服务绩效的指标体系和评价办法，把教育公共服务评价确定为政府绩效考核的重点，并与干部选拔、任用和内部激励相联系。
2.进一步强化教育公共服务的中央与地方分工体制。中央政府的基本责任。第一，把重点放在推动教育立法、制定教育发展目标、考核标准和规章制度上；第二，从重点保障高等教育向重点保障义务教育和职业教育转变，承担保障义务教育和职业教育的责任，高等教育主要下放给地方或向社会、市场开放；第三，承担平衡教育经费省际差距的责任，通过加大对欠发达地区教育的转移支付，对人均财政性教育经费低于全国平均值80%的省份，补足到80%；第四，承担流动人口子女义务教育经费保障责任，在全国义务教育生均成本核算的基础上，由中央财政从转移支付中按人头追踪拨款，钱随人走，由流入地政府负责按国家颁布的义务教育标准组织实施。
省级政府的基本责任。第一，承担落实中央教育方针政策的责任，分析和预测当地经济、社会和科技发展对人才培养的要求，调控教育公共服务的类型和层级结构；第二，承担教育经费主要保障责任，在保障辖区内义务教育经费足额及时到位的同时，加大对其他层级和类型教育的支持力度；第三，承担缩小城乡和不同市县之间教育发展差距的责任；第四，承担教育发展评估责任，组织评估辖区内教育公共服务保障程度和水平，建立城乡统一的指标体系，确定评估主体、评估方法、评估结果使用等。
市县政府的基本责任。市县政府落实上级教育政策的责任，建立市县辖区内统一、不低于省级最低标准的各类教育公共服务标准，据此在不同学校之间分配教育财政经费。
乡镇政府的基本责任。乡镇政府不承担教育投资责任，只负责教育管理、教育监督的基本责任，尤其应把提高农村义务教育水平作为乡镇政府的基本职能之一。
（五）进一步扩大教育开放，完善多元参与的教育公共服务体系
1.推进教育体系中高级要素市场开放，加快教育要素流动。我国过去三十余年的改革，主要是包括消费资料和生产资料在内的初级生产要素领域的市场化改革（刘世锦，2010）。下一步市场化改革的重点将放在中高级要素市场的改革上。教育资源是最重要的中高级要素之一。加快教育中高级要素市场开放，就是要加快教育要素的流动，提高教育要素配置效率。第一，要吸引土地、资金、高素质人才等中高级要素进入教育公共服务。第二，加大优质师资流动。高素质师资力量主要集中在城市、尤其是城市重点学校。推进教育公共服务均等化，关键在于打破高素质师资作为高级要素资源配置不均等的格局，通过推进优质师资在城乡、区域、校际间的制度化流动，鼓励优质师资通过制度化流动来体现自身价值。
2.加大教育开放，鼓励教育竞争。第一，放开教育投资限制，鼓励各类资本投资教育。大力引进战略投资者兴建公共教育机构或对现有的公共教育机构进行股权投资，把单一国有改制为多元化股权结构或混合所有制，为完善教育机构的治理结构奠定产权制度基础。第二，尽快实施教育券制度，改革公共教育经费拨付制度。为有效提高教育资源使用效率、赋予家庭和学生更大的选择权，应由公共教育服务对象自主选择学校，入学时上缴教育券抵扣学费；公共教育服务主体向政府申请拨款以收到的教育券为准；政府按学校上缴的教育券定额拨款。关于精英型学校或“贵族”学校，基本教育服务也应由教育券抵扣，超值教育服务费用由学生家长支付（顾昕，2010），为公立和非公立公共教育机构创造公平竞争的政策环境。
3.扩大对外开放，加快推进教育国际化进程。第一，进一步放宽限制，允许外资以独资、合资和合作的方式参与办学，享受公办学校同等的税收优惠政策。第二，完善教育开放相关政策法规体系，制定发展教育国际合作的分类管理规定，形成分类登记、管理、税收、财补、土地等相关法规和政策。第三，在有条件的地区设立加快义务教育阶段以及高中阶段教育国际合作的改革试验区，可考虑利用海南国际旅游岛建设的战略机遇，进行初中级国民教育的对外开放和国际合作，引进不同层级国民教育机构的先进管理理念与管理经验。
（六）加快以“去行政化”和“公益性回归”为主要目标的教育机构改革和公共治理重构
1.加快推进公共教育机构的所有权与管理权分离。拥有所有权的政府应把内部管理权交给公共教育机构，由它们享有法人财产权和自主管理权。政府作为所有者，行使所有者（出资人）的职权，即通过委派有关人员担任理事，参与公共教育机构的决策和监督，从过去以行政命令、指令性计划为主的直接管理转到运用法律、经济和社会手段为主的间接管理。
2.加快推进公共教育机构的管办分离。各级教育行政部门不再干预学校的决策和日常运行，只公平行使三个职能：第一，对违规事件进行惩罚；第二，扮演教育公平推进者的角色，设立各种助学金、代表公众资助市场回报率不高但属于社会迫切需要的公共教育服务、促进公共教育在城乡和不同地区的均衡发展；第三，通过教育券制度，平等资助各级各类学校提供公共教育服务；第四，教育机构拥有内部事务的决定权，包括用人事权、财权以及其他的管理权。
3.加快推进公共教育机构的去行政化。各类学校不应继续作为教育行政部门的下属机构，全面取消其行政级别。各类学校在教育领域地位平等，没有行政级别之分。
4.促进公共教育机构法人化。所有学校成为独立法人，建立以“党委会+校董会+校长负责制”为核心的新型法人治理结构。校董会由利益相关者组成，包括出资人、教师、学生和社会公众代表。校董会承担学校的战略管理、制度建设和管理层任命。
5.完善公共教育机构改革的配套措施和制度环境。公共教育机构改革涉及到与行政体制改革的关系、与财税体制改革的关系、与人事制度改革的关系。因此，推进公共教育机构改革，需要尽快完善相关配套措施，以形成良好的改革制度环境，包括加快推进公共教育机构改革的财税政策、人事制度以及社会福利制度改革（迟福林，2010）。
6.建立公共教育决策、执行和监督分立的治理结构。
改革教育决策机制，明确教育部门在教育决策中的主体地位。教育决策机制改革的关键在于强化教育主管部门在教育决策中的主体地位。我国目前教育决策主体不清晰，必须尽快确立各级政府教育部门作为决策主体的地位、使其承担决策责任，使教育决策可问责。
改革公共教育机构，使其成为独立的公共教育服务主体。教育部门的决策主体确立后，应把各类公共教育机构改革成具有独立法人资格的教育服务市场主体，依法办学，自主办学，享有人、财、物的支配权，教育行政部门由过去直接微观管理改为服务和监管，由此构建独立于教育部门的教育公共服务体系。
（《经济社会体制比较》，中国改革发展研究院，迟福林）
